흠흠

이번 호는 유럽연합 국가 중에서도 북구의 스웨덴, 노르웨이, 덴마크 등과 함께 가장 모범적인 대외원조정책을 수행하고 있는 나라로 알려진 네덜란드에 대해 살펴보겠습니다.

이미 20여년 전부터 제도적 기반을 마련하고 체계적으로 대외원조를 시행하고 있는 네덜란드의 외무부에는, 외교정치경제를 담당하는 장관과 개발협력을 담당하는 장관, 그리고 유럽연합을 담당하는 장관 이렇게 3명의 장관이 있다. 이 중 개발협력 담당 장관이 총괄하고 있는 개발협력국은 네덜란드의 외교정책과 인권정책에 따른 개발협력 정책을 수행하고 있다.

개발협력 정책은 외무부 안에서만이 아니라 타 부처에도 긴밀하게 영향을 주고 있는데, 예를 들어, 경제부처에선 2006년에 아프리카의 정부 대표들과 기업 대표들이 모이는 국제회의를 조직해서 아프리카에 투자와 개발정책을 연계시킬 것을 권하고 이를 다른 유럽연합 회원국에도 권하고 있다. 이러한 방식은 효율적인 개발협력을 위해 최근에 개선한 것으로, 이를 위해 기업, 시민사회, 정부 뿐 아니라 때론 평화유지나 갈등해소를 위해 군까지도 포함해서 이들 다른 부문들이 서로 협력하여 공동 작전을 수행하는 경향을 보이고 있다.

개발협력 정책의 효율적 수행을 위해 외무부 주변에는 이를 지원하는 다양한 기구와 센터가 있다. IS아카데미는 국제개발원조정책을 하는 전문가 양성소로 개발협력국 안에 설치되어 있고, 글로벌개발센터는 독립기구로서 개발협력국의 씽크탱크 역할을 수행하고 있다. 설립 30년째를 맞고 있는 개발원조연구이사회(RAWOO) 역시 개발 정책의 오랜 역사를 가진 기관이며 수많은 개발전문가들이 포진하고 있는 곳이다. 1999년부터 시행되는 인권대사제도는 국제개발협력의 협력국들을 순방하며 네덜란드 정부의 인권정책을 알리는 역할을 수행한다. 이들 기관들은 네덜란드 정부가 표방하는 사형제 폐지, 고문방지, 인권옹호자 지원, 표현의 자유, 종교나 신념의 자유, 소수자의 권리, 차별금지, 경제,사회, 문화적 권리 등 인권원칙을 ODA 수행에 드러나도록 잘 조율하고 있다. 대외원조에 관한 기본 법제조차 없는 한국과 비교하면 시스템이 잘 갖추어진 선진원조체계인 셈이다.

원조 정책의 두 가지 특징

네덜란드의 ODA 정책방향은 다른 나라의 전통적인 원조와 조금 다른 특징을 가지고 있다.

1998년에 마련된 가이드라인에서 지속가능한 개발과 환경의 보존을 우선적인 목적으로 삼고, 그외 교육, 물과 환경, 지역개발, 소기업개발(지원)에 중점을 두었다면, 2003년부터 2007년까지는 분쟁(해결), 안보, 개발 이 세 부분에 집중하겠다고 주요 정책을 전환시켰다. 이는 네덜란드 정부가 외교 정책을 통해 국제 평화, 자유, 법치, 번영을 구현하겠다는 목표와 일치한다. 외무부 장관은 이에 그치지 않고 최근 유럽연합이나 OECD 내부에서 안보와 평화유지를 ODA 기준에 넣어야 한다고 목소리를 높이고 있다.

시민사회도, 유럽분쟁예방센터(European Center for Conflict Prevention)가 코피아난 전 유엔 사무총장의 보고서를 받아 글로벌 분쟁예방 보고서를 작성하여 유엔에 제출한 활동에서 보듯이, 이렇듯 정부나 시민사회가 다 같이 분쟁해결과 평화유지, 군축의 문제에 주요한 관심을 가지고 있다. 이러한 평화 활동의 대상지역은 아프가니스탄, 이라크 남부, 수단, 서부 발칸지역 등이며 이곳의 활동은 정보부 개혁, 군축, 재활, 평화유지, 경찰력 강화 등이다. 2006년 예산 사용 내역을 보먼, 관타나모 수용소의 인권침해에 대한 미국과의 비판적 협상, NATO(북대서양조약기구)나 유럽연합의 안보정책개선을 위한 지원, 대량살상무기확산을 감시하는 활동 등에 두드러지게 배치하고 있다.

그러나 평화유지문제에 대해 네덜란드의 이러한 이니셔티브는 다양한 비판에 직면하게 된다. 작은 나라인 네덜란드가 목표에 비해 실천 영역에서 과연 얼마나 효율적으로 국제조정역할을 해낼 수 있을 것인가 하는 점이다. 이 문제 외에도 이러한 예산 분배가 전통적인 식량지원이나 보건, 교육부분의 예산을 감소시킨다는 비판도 있고, 군까지 가세한 협력추진은 효율성을 높인다는 장점도 있지만 이 때문에 다른 지역과 국제기구의 역할이 위축된다는 우려와 투명성의 담보가 없다는 비판도 동시에 나왔다. 특히 평화유지를 위한 크루즈 미사일, 헬리콥터 등 무기 구매는 정책의 투명성이 담보되지 않는 국방의 영역이라 군축에 높은 가치를 부여하는 네덜란드 시민사회는 이에 반발하고 있다. 민간부분의 평화교육 노력이 군의 개입으로 인해 무시될 수도 있다는 우려도 빠지지 않고 있다.

대외원조정책의 특징 또 하나는, 기업과 정부, 시민사회가 함께 추진체가 되어, 한 지역의 빈곤퇴치와 평화유지, 갈등해소, 기업의 투자로 이어지는 지역사회개발과 시민사회의 프로그램을 시행하는 집중 정책을 권장하고 있다는 것이다.

'공-사협동협약(Public-Private Partnership Agreement)’이라 불리는 계약이 2005년에만 41개가 체결되었고 이 중 24개가 아프리카에 집중되었다. 그런데 이 계약을 위해 마련된 기금 5억1천5백만 유로 중 정부 출연은 9천7백만 유로에 불과하고 비영리단체가 조성한 돈이 2/3를 차지하는 3억1천만 유로에 달해 이에 대한 평가가 엇갈리고 있다. 즉 대외원조라는 국제사업에 네덜란드의 정부, 개인 할 것 없이 참여하는 취지는 좋으나, 정부의 출연부분이 지나치게 작다는 비판이 일기도 하는 것이다.

집중과 선택

네덜란드의 대외원조 대상국은 36개국으로 제한되어 있다. 이 역시 1990년대 많은 나라에 소액지원하던 방침을 바꾸어 제한된 대상에 집중 지원하여 효율성을 높이려는 정책과 맞물려있다. 협력국가들은 아프리카에 15개로 많이 몰려있고 아시아와 라틴 아메리카, 유럽에 각각 6~8 나라씩 있다. 대부분 유럽의 보스니아 헤르체고비나나 예멘과 같은 분쟁국이거나, 스리랑카, 방글라데시와 같은 최빈국이다. 네덜란드보다 훨씬 작은 액수의 돈으로 주요 공여대상국이 55개국에 이르는 한국정부에 시사점을 주는 지점이라 할 것이다.

또한 네덜란드는 대외원조의 선진국이라 할만한 규모와 질을 가지고 있으며 이를 유지한다는 정책을 가지고 있다. UN 권고기준을 넘는 GNI(국민총소득) 대비 평균 0.8%대를 유지하며(현재 0.7% 권고수준을 유지하는 나라는 노르웨이, 덴마아크, 스웨덴 등 여섯 나라에 불과하다), 예산규모는 OECD 개발원조위원회(DAC) 가입국 중 6위로 51억6천6백만 달러(2006)수준이다. 예산집행의 세부사항을 보면 이중의 반은 최빈국이 집중된 아프리카에 지원되며, 0.8% 중 1%는 환경분야에 할애된다.

예산과 재원

네덜란드의 국제협력기금은 HGIS(국제개발 통합예산)라 불리며 여기에는 ODA예산과 일반 외교정책의 예산이 함께 책정되고 외무부 장관과 개발협력국 장관이 이를 조정한다.

2006년의 HGIS 예산은 총 57억7천130만 유로에 이르며 외무부 정책과 같은 기준으로 다음 9개 분야에 쓰인다. 국제법치강화 8천710만, 평화안보 확립과 분쟁조정 8억7천270만, 유럽통합 4억9천110만, 더 많은 번영-더 작아지는 빈곤 14억4천470만, 인간과 사회개발 14억7천820만, 환경보호와 개선 4억1천170만, 재외 네덜란드인 복지와 안녕 1억2천290만, 네덜란드 대외홍보와 이미지 제고 7천510만, 기타 7억8천780만 유로.

외무부의 기금 중 하나인 ORET(개발관련 수출거래)기금은 개발협력을 위한 기금으로 2002년부터 시행하고 있다. 자금원은 네덜란드 개도국투자은행(NIO Bank)이며, 네덜란드 개발기금(FMO)에서 지원받고 있다. 이밖에도 에이즈, 결핵 말라리아 기금과 국제단체들과 함께 전략적 연합사업(SALIN)을 수행하는 기금이 있다.

네덜란드의 대외원조와 개발협력사업에 대한 평가는 개발협력평가조사원(IOB)이라는 독립된 기구에서 다른 모든 네덜란드 외교사업에 대한 평가와 함께 이루어진다. IOB의 평가보고서는 차기 정책수립에 참고자료로 사용된다.

네덜란드는 오랜 역사와 제도 변천, 시행착오를 거쳐 현재 상대적으로 잘 구축된 대외원조 체계를 가지고 있다. 또한, 유럽연합 차원의 공동 촉진(즉, ODA의 공동목표 설정과 이에 대한 점검으로 회원국들이 평균 수준의 대외원조를 유지하도록 촉진)과 OECD DAC 차원의 대외원조 상호비교(peer review)를 통해 네덜란드의 앞선 대외원조는 더욱 발전할 가능성을 가지고 있다.

그러나 앞서 캐나다의 경우에서 본 것처럼, 정세의 변화와 정책의 변화에 따라 공여 대상국의 원조에 대한 방향을 공여국이 일방적으로 주도할 때 대외원조의 효과는 장기적으로 부정적으로 나타날 수 있다. 따라서, 네덜란드의 원조정책은 현재 매우 공세적이고 적극적이나 이러한 원조정책의 모델이 반드시 다른 나라에 적절한 것이라 말할 수는 없을 것이다. 다만 한국으로서는 앞에 나열한 외무부 내 협력기관, 독립적인 평가기관, 확보된 충분한 예산, 국회와 시민사회의 참여와 감시와 협력기능들이 아직도 따라잡아야 할 선진 모델이 될 것이라 생각한다.

양영미(참여연대 국제연대위원회 실행위원)

* 첨부화일: 뉴스레터 원본

국제연대위원회

지구촌ODA정책감시 뉴스레터 9호

정부는 지난 9월 27일 열린 국무회의에서 2006년~2010년 국가재정운용계획안을 확정하면서 공적개발원조에 중점을 두겠다고 밝혔다. 이에 따라 2007년도 대외 무상원조 예산도 전년 대비 약 16.8% 증가한 2,230억 원으로 책정하였다. 작년에 비해 320억 가량이 증액되었지만 국제기준으로 볼 때는 갈 길이 너무 멀다. ‘국력에 맞는 선진외교’, ‘새천년개발목표(MDGs)를 달성하기 위한 국제사회의 노력에 동참’운운하며 소리를 높여도 국민소득대비 ODA규모는 2005년도 OECD 국제원조위원회 0.33%의 1/3 수준인 수준인 0.09%에 불과한 것이다. 한국인 최초 UN사무총장의 등장을 앞두고 세계 12위 경제규모에 걸맞게 국제사회에 대한 기여를 확대하겠다며 UN분담금(세계 11위) 체납분에 대해서는 외교 예산 중 우선순위를 두는 정부가 왜 한국의 경제력에 미치지 못하는 국가들보다 더 초라한 ODA규모에 대해서는 진정으로 부끄러워하지 않는 건지 의아하기만 하다. 당장 지난 4월, 노무현 대통령은 아프리카를 순방하며 현재 3,200만 달러 수준의 ODA규모를 1억 달러로 늘이겠다고 공언하고 돌아왔는데, 지금 확보된 예산으로 과연 약속을 지킬 수 있는지 걱정이다. 이번 정기국회에 열린우리당 정의용 의원이 국제선 항공권에 국제빈곤퇴치기금을 설치하는 것을 주요 내용으로 발의한 <한국국제협력단법> 개정안 외에는 재원동원방안이 전무하다.

이처럼 개도국 빈곤문제 해결에 기여하겠다는 정부의 의지나 ODA규모를 확대하겠다는 목표가 구체적인 예산으로 뒷받침되지 못하는 문제보다 더욱 근본적인 것은 대외원조규모 증액 목표가 터무니없이 낮다는 것이다. 선진국들은 2000년 유엔에서 새천년개발목표(MDGs)가 채택된 이후 2005년 밀레니엄+5 유엔 특별정상회의에서 GNI대비 ODA비율을 0.7%수준으로 확대하기로 다시 한 번 확인하였다. 이런 목표를 이미 달성한 덴마크, 노르웨이 외에 많은 나라들이 2010년까지 최소한 0.5%수준으로 확대하거나 추가 공여를 약정하고 있는데, 한국정부의 야심찬 계획은 고작 2009년까지 0.1%수준으로 확대하는 것이다. 정부의 입장에서 보면 2011년에 잡았던 목표를 조기에 달성하겠다고 각오를 밝힌 셈이지만, 우리 국민들이 느끼는 부끄러움을 면하기에는 턱없이 부족하다. MDGs 달성 마지막 해인 2015년에는 우리 정부가 가입하겠다고 밝힌 OECD DAC(개발원조위원회) 회원국 2010년 평균치로 예측되는 0.36%수준으로 확대하는 것을 검토하여야 한다. 그러기 위해서는 최소한 지속개발가능위원회의 권고안인 2010년 0.2%확대 목표를 받아들여야 할 것이다. 그런 모습이 보일 때에야 비록 정부가 누누이 강조하는 ‘경제력에 상응하는 원조규모’수준에는 못 미치더라도 우리 국민들이 비로소 이해해 줄 것이며, 수백억에 달하는 개도국 무역 흑자규모에도 불구하고 대외원조에는 인색하기 짝이 없다는 세계 시민들의 비난에서 자유로울 수 있을 것이다.

대외원조의 양적 규모에 관해 살펴본 것처럼, 정부는 지난해 말 <대외원조 개선 종합대책>이라는 장밋빛 청사진을 내놓고 의욕을 보인 것과는 달리 전향적인 변화들이 별로 눈에 띄지 않는다. 만약 열심히 계획대로 추진하고 있는데도, 실적이 대단한데도 불구하고 우리 국민들이 그 변화를 제대로 감지하지 못한다면 그 역시 심각한 문제일 것이다. 지난 3월 국제개발협력위원회가 구성되어 한차례 회의를 하고 6월에 실무위원회가 역시 한차례 열린 것 정도가 가시적인 움직임이다. 하지만 국무총리를 위원장으로 하는 국제개발협력위원회가 구성되었음에도 불구하고 NGO를 비롯하여 학계 등 다양한 분야에서 공통적으로, 꾸준히 지적해온 ‘국제개발협력의 통합적 이념이나 목표, 전략 부재’의 상황이나 유,무상 사업간 사전 협의 및 조율 미흡 등 ‘조정 및 통합기능’의 취약성은 여전해 보인다. 참여연대가 지난 9월 ODA 평가 사업 모니터를 위해 국제개발협력위원회에서 2006년 상반기 중 구성하기로 계획되어 있는 평가소위원회의 활동에 대해 문의를 하였을 때, 평가소위는 구성조차 되어 있지 않았으며, 그 이유는 부처 간의 의견 조정이 제대로 되지 않았기 때문이라는 답을 들었다. 사업평가지침을 만드는 일에 어떤 부처 간에, 무슨 이견이 있다는 것인지도 이해가 가지 않지만, 무엇보다도 그동안 대외원조 사업을 추진함에 있어 드러났던 유, 무상 정책 및 시행 부처 간 협의, 조정체계의 강화를 위해 추진시스템 정비를 담당하는 국제개발협력위원회는 구성된 지 6개월이 넘도록 평가소위 하나 구성을 못하는지 반문하고 싶었다. 이는 국제개발협력위원회가 제 기능을 다하지 못하다는 것을 반증하는 것이며, 국무총리의 역할을 해태하는 것이라고 할 수 있지 않을까.

이렇게 기본적인 ODA 추진 시스템조차 갈피를 못 잡고 있는 판이니, 무상원조(2003년 기준 46.0% / DAC 평균 86.1%)및 구속성 원조 비율(2003년 80.6% / DAC 평균 6.8%, 다시 말해 DAC 회원국은 ODA 90%이상을 비구속성 원조로 제공)과 최빈국 원조 비율(GNI대비 0.01%수준 / DAC 0.08%)을 대폭 늘려 대외 원조의 질을 개선해야 한다는 과제들은 더욱 오리무중이다. 자체적으로 개발 원조를 시행하고 있는 중국이나, 우리보다 ODA규모가 큰 터키 (GNI대비 0.11%)등에 ODA를 지원하는 반면, 빈곤의 대명사격인 아프리카에 고작 5.5%만의 ODA가 지원되는 현실이나 비민주적인 미얀마에 ODA가 지원되어 해당 국민들의 인권을 더욱 유린하거나, 베트남 모 대학 건설사업이나 필리핀 사우스레인 사례처럼 개발의 후유증을 남기는 문제, 적절한 사업타당성 검토 없이 주먹구구식으로 선정되거나, 빈곤 퇴치라는 원래의 목적과 달리 정치 외교적 고려에 따라 불투명하게 사업을 선정하는 방식, 원조 효과를 떨어뜨리는 유무상 사업간, 부처 간 연계 부족과 전문성 부족 등 산적한 과제는 그저 <대외원조 개선 종합대책>의 평가 내용으로만 전락한 듯하다. 9월 중에 2006년도 계획에 대한 추진상황 중간점검을 한다고 했는데, 정부는 중간성적을 어떻게 매길지 성적표가 궁금하다. 민간 전문가들은 벌써 중간평가를 마치고 토론회 등을 통해 공론화 작업에 들어갔는데, 언제나 그렇듯 정부의 행보만 느리다.

정부는 2006년도를 우리의 개발경험과 비교우위분야에 중점을 둔 한국형 국제개발협력의 원년으로 삼겠다고 포부를 밝히고, 91년 이래 처음으로 유, 무상 원조사업을 포괄하는 종합적인 성격의 계획을 야심차게 수립하였다. 정부의 발표대로 그야말로 종합적인 진단과 대책이라 국민들은 약간의 미진함은 뒤로 밀어놓고 그 찬란한 계획이 빛을 발하기를 고대하고 있었다. 하지만 2006년 10월 지금의 현실에서 우리가 확인하는 것은 가장 기본적인 사항이라 할 수 있는 ODA의 통합적 이념과 목표, 전략을 담을 그릇조차 마련되어 있지 않다는 것이다. 정부의 진단대로 기관(국제협력단법), 기금(대외경제협력기금법) 설치를 목적으로 한 현행 법률체계는 전반적인 국제개발협력 목표, 관리시스템, 조정 기구 등을 규정하기가 어렵다. ODA의 이념과 가치, 원칙을 제대로 담기에 한계가 많은 것이다. 세간에는 ODA헌장 제정을 주장하고 있는 재경부와 가칭 국제개발협력법을 주장하는 외통부 사이의 이견 때문에 ODA의 통합적인 이념과 목표와 유무상 원조를 통합하는 내용을 주요하게 담을 법안 제정이 계속 무산되고 있다는 얘기가 떠돌고 있다. 국민들은 법이든, 헌장이든, 아니면 정책문서이든 형식보다도 그 형식에 담길 지구촌 좋은 이웃이 되고자 하는 아름다운 희망과 전 세계 빈곤타파와 인권 증진이라는 연대의 가치, 그리고 서로 생각을 나누며 제대로 된 ODA정책을 추구하고자 하는 사회적 합의를 소중히 생각한다. 마치 우리 국민들이 ODA의 양적 규모의 수치만 중요하다고 생각하지 않는 것처럼 말이다. 본말이 전도되지 않아야 한다.

독자들은 우리가 뉴스레터 창간호에서 ODA도 민주적 통제의 대상이 되어야 한다고 주장하였던 것을 기억할 것이다. 그동안 누구도 관심 갖지 않았던 ODA는 국제환경의 변화와 시민의식의 성숙에 힘입어 서서히 그 전모가 드러나고 있다. ODA에 대한 국민여론조사 결과에서도 볼 수 있듯이 바야흐로 사회적 합의와 참여로 ODA를 추진할 조건이 마련된 것이다. ODA의 기본 방향과 운영기조, 전략을 마련하는 출발부터 사업을 평가하는 마무리단계까지 모든 과정마다 시민적 참여가 확대될 수 있도록 해야 한다. 그런 의미에서 2006년 상반기 ODA관련 정부 정책은 아무리 완벽한 계획을 수립되었다 할지라도 시민 참여와 사회적 합의 없이는 결국 구호로 끝나 버릴 수 있다는 교훈을 던져주었다고 할 수 있다.



* 뉴스레터 원본 첨부

지구촌ODA정책감시 뉴스레터 4호

2006년 1월 설치된 국제개발협력위원회는 지금 분주할 것이다.

2010년까지 유상원조(EDCF)와 무상원조의 예산을 단계적으로 2배 증액하게 됨에 따라 재정경제부와 수출입은행, 한국국제협력단(KOICA)은 각 단위에서 지원계획의 장기 전략을 수립해야 하기 때문이다. 개발도상국과의 경제협력은 우리나라 기업들의 시장진출과 긴밀한 관계가 있으며, 이는 수출입국으로 경제성장을 이룬 한국에게 어제 오늘 일이 아닌데, 새삼스레 일본과 중국의 원조 자금이 우리가 들어가야 할 아시아 시장을 공략해 버릴까봐 재경부는 전전긍긍하고 있다. 또 이제까지 별다른 전략 없이 대통령이나 총리의 해외순방에 선물상자처럼 사용된 무상원조는, 관행은 유지하되 새로운 혁신 전략을 만드느라 쓸데없이 골머리를 앓고 있다. 기실 원래의 원조 목적에 충실하게 대상국과 사업내용을 정하면 되는 일일 것이다. 그동안 잘못된 ODA 관행을 바로 잡고 국제사회의 책임있는 일원으로서 인류의 보편적 가치를 실현하기 위해 이 기관들이 중장기 원조정책을 수립한다면 환영할 일이지만, 분주한 논의의 방향이 또 다시 국익이나 전략이라는 이름으로 되풀이될까 우려된다.

ODA(공적개발원조)의 정의를 다시 보자. “개발도상국의 경제개발과 복지증진에 기여하는 것을 목적으로 하고, 양허적 성격으로 10%의 할인율을 적용하여 증여율이 25%이상이어야 하며, 수행 목적과 주체, 지원조건이 이를 모두 충족해야 ODA로 분류된다. 군사, 종교적 목적의 지원이나 학술 및 문화교류차원의 지원은 ODA에 해당되지 않는다“라고 KOICA는 웹사이트(www.koica.go.kr)를 통해 소개하고 있다. 과연 그런가.

2000년대 ODA 지원사업 추이

여기서 유상원조와 무상원조가 지난 몇 년간 어떤 사업에 지원되어 왔는지 살펴보자.

KOICA는 2003년부터 2005년까지 3년간 평균 110~130 나라에 1천억~1천5백억원씩 지원하였다.

무상원조는 기술협력과 증여성 원조로 나뉘어 집행된다. 기술협력은 연수생초청, 전문가 파견, 의료단 및 태권도 사범 파견, 봉사단 파견, 개발조사 사업 등으로 무상기술용역을 제공하는 것을 말하며, 이 중에서도 연수생 초청이 가장 큰 부분을 차지한다. 증여성 원조는 물자 또는 자금을 공여하는 사업으로 기자재 공여, 프로젝트형 사업 및 재난구호사업으로 구분된다. 1980년대까지 증여성 원조는 기자재 제공이 대부분을 차지하였으나 최근 들어 프로젝트형 사업의 비중이 증가하고 있다고 자평하고 있다.

지원사업의 중점 추진방향은 인력개발(HRD)과 IT등 수원국의 개발수요에 부합하고 한국의 비교우위지식 및 기술을 공유할 수 있는 협력사업을 확대하고, 성과 위주의 사업관리를 한다고 하고 있다. 그러나 실상은 정상간 약속 사업, 기업의 해외진출 지원, 정부수반의 방문시 선물들이 많은 경우를 차지하고 있다. 지역별로도 아주지역 아세안 후발개도국인 캄보디아, 라오스, 미얀마, 베트남에 협력사업의 60%까지 배정하겠다고 했으나, 결과로는 정당치 않은 전쟁을 돕느라 이라크에 집중 지원하고 있다. 이라크에 연간 예산의 35%가량이 지원되는 것 역시 ODA가 개발지원이 아니라 외교적 수단으로 전락해버린 극단적 예를 보여주는 것이라 할 수 있다.

또 세계적으로 빈곤을 퇴치하고자 약속한 새천년개발목표(MDGs)의 권고대로 최빈국에 우선 지원되어야 할 무상원조는 아래 표에서 보듯 2004년에 3 나라, 2005년에는 캄보디아와 미얀마 2 나라뿐이었다.

인적 자원 개발의 경우 주요사업이며 많은 예산이 배치된 사업이 개도국 연수생 초청이다. 1991년부터 2005년까지 총 21,899명의 개도국 연수생을 초청했다. 그런데 교육 연수 프로그램은 몇 주짜리 단기교육만을 수행하는데, 이러한 단기 연수로는 신사유람단식의 겉핥기 교육이어서 기술이전과 같은 경우는 기대하기 어렵다. 공과대학과 농과대학 등에 입학지원을 하여 실질적인 기술교육이 이루어지도록 장기화 할 필요가 있다.



유상원조(EDCF)는 지역별로 아시아에 55.8%, 중남미에 8.1%, 아프리카에 11.1%, 동구,CIS 에 13.6%, 중동10.5%를 지원했다. 분야별로는 90년대까지 교통, 통신, 에너지 등 경제인프라 위주로 지원해 오다가 2000년대 들어 교육, 보건 사회 등 사회인프라지원을 확대하고 있다고 밝히고 있다. 그 내용을 더 자세히 보면 2000년부터 2005년 사이 34국에서 총 82개의 사업을 신청했고, 승인했거나 진행중인 사업은 총 39개이다. 최다 수혜국인 중국은 앞서 지적했듯 자체적으로 개발원조를 주변국에 확대하고 있는 중저소득국이다. 중국의 경우 지난 5년간 12개의 신청 사업중 2개 사업을 제외하고는 모두 승인되어 집행중인데 도로건설이 4건이고 쓰레기 처리장과 하수오물처리장건설을 포함하면 경제인프라부문에 매우 집중적으로 지원하는 것을 알 수 있다.

지구촌의 빈곤타파를 위해 쓰이는 ODA가 최빈국에 지원되는 대신, 1인당 GNI(국민총소득)가 고중소득국에 해당되는 코스타리카나 터키에 각각 3천만 달러 상당의 기금으로 병원을 건립해주고 교육정보화 사업(IT)을 지원한 것은 향후 지양해야 할 대목이다.

또 미얀마 정부는 아웅산 수치와 같은 민주투사를 장기 연금하며 민주화를 늦추면서 자국민들을 강제노동에 끌어내는 등 인권을 침해하고 있다. 심지어 미얀마 민족민주동맹은 자국의 민주화를 위해 빈국으로 전락하고 있는 미얀마에 대한 경제제재를 호소하고 있는 실정이 아닌가. 민주화 과정을 중재하거나 도와주는 대신 군사정부를 지원해 전자정부를 만들어 주는 프로젝트는 시민사회가 동의하기 힘든 원조이다.

재경부가 지난 해 말 발표한 58개 전략대상국에는 최빈국보다는 전략적 대상으로 아세안 주요국인 베트남, 인도네시아, 필리핀이 최우선 되어야 할 것으로 권장하고 있다. 분야 역시 디지털 강국인 한국이 우리기업 밀집지역에 중점지원하여 해외진출의 기반을 조성하고 경협효과를 극대화한다는 ODA의 원 목적과 거리가 먼 전략이 수립되고 있다. 그리고 이를 “우리나라의 비교우위사업 정보통신산업의 해외진출을 지원하자”는 취지하에 ODA 무상원조를 EDCF에 연계하여 실행함으로써 국가이미지를 제고한다는 방안까지 나오고 있는 실정이다.



국제화 시대 재경부 스스로 우려하듯 일본과 중국은 다투어 아시아 시장을 점거하기 위해 대외원조를 늘리고 있다. 그들은 전략없이 증액하겠는가. 문제는 국익의 시한을 보는 시간의 차이이다. 국가 이미지란 하루 아침에 우리의 이익도 챙기면서 동시에 만들어지는 것은 아니다.

장기적으로 한국이 국제사회의 좋은 이웃으로 신뢰받는 경제협력을 하겠는가 아니면 단기적 자금 환수와 납세부담을 줄이는 유상원조로 자국기업의 해외진출만을 도와주다 일본과 같은 비난을 받을 것인가.

국익차원을 넘어서 국제사회의 일원으로 전 지구적 빈곤을 퇴치하려는 성숙한 자세가 절실하다. 지금 대외정책을 수립하고 전략논의를 할 때 방향을 잘 잡아야 한다.



* 뉴스레터 원본 첨부

지구촌ODA정책감시 뉴스레터 1호

지난 4월 노무현대통령이 아프리카 순방 중에 해외원조 규모가 증대되어야 한다고 언급한 이후, 관련 정부 부처의 움직임이 발빠르다. 덕분에 신문지상에 ODA(Official Development Assistance, 공적개발원조) 관련 기사가 심심찮게 오르고 있다. 변양균 기획예산처 장관은 2011년으로 잡았던 국민총소득(GNI) 대비 ODA 비율 0.1% 목표를 2009년에 조기 실현하겠다고 밝혔다. 이는 2005년 ODA 규모가 GNI대비 0.094%의 7억 4천만 달러에 비해 2억 2천만 달러가 증액된 것이다. 프랑스 등 여러 나라에서 실시하고 있는 연대세처럼 출국항공권에 약 1000원씩 부과하는 항공연대기금이 재원 마련 방법으로 검토 중이라고 알려지고 있다. 특히 아프리카지역에는 2008년까지 현재 3200만 달러의 ODA규모를 1억 달러로 늘린다는 계획이다.

정부는 또한 대외원조에 대한 종합계획 수립과 정책조정을 위해 국무총리를 위원장으로 하는 ‘대외원조정책위원회’를 신설하였고, 지난 4월 초에는 그동안 미루어 오던 경제협력개발기구(OECD) 개발원조위원회의 가입의사를 공식적으로 밝히기도 했다. 그동안 기존의 대외원조 방향과 정책변화에 대해 소극적 태도를 유지했던 정부 부처의 태도도 달라지고 있다. 외통부는 대외경제협력법안 제정 주장을, 재경부는 대외경제협력헌장 채택을 필요성을 역설하는 등 관련 부서가 대외 원조에 대해 전례 없이 활발한 목소리를 내고 있다.

시민사회도 마찬가지다. 지난 1년 동안 해외원조에 대한 국민적 관심을 높이기 위해 화이트밴드 캠페인 등 다양한 노력을 기울였던 <지구촌빈곤퇴치시민네트워크>가 최근 상설적인 조직으로 전환해 지속적으로 ODA 관련 활동을 전개하기로 했다는 소식이 들려오기도 하고, 여러 시민단체들이 인권과 개발을 주제로 한 사업들을 기획하여 제대로 된 해외 원조에 대해 시민들과 공감을 나누고 있다.

이처럼 달라진 ODA에 관한 국가적, 사회적 관심을 어떻게 이해할 수 있을까? IMF위기 극복 이후 뚜렷이 개선되었다는 점을 찾기 힘든 경제상황에도 불구하고, 최빈국과 개발도상국에 대한 지원을 강화해야 한다는 목소리가 정부와 시민사회에서 모두 힘을 얻고 있는 배경은 무엇일까?

ODA에 관한 국가적, 사회적 관심의 배경

정부입장에서는 2000년 유엔에서 세계적 빈곤타파 노력과 ODA 증액을 강조하는 새천년개발목표(Millennium Development Goals, MDGs)가 채택되고 2005년 9월 밀레니엄+5 유엔 특별정상회의에서 선진국이 ODA를 GNI의 0.7% 수준으로 확대하도록 권고하는 등 국제적 동향을 무시하기 어려웠을 것이다. 현재 한국의 GNI/ODA 비율은 OECD개발원조위원회 회원국 평균의 1/4 수준에 머무르고 있다. 따라서 정부차원의 ODA 관심 제고는 국제사회에 대한 기여가 인색하다는 다른 국가들의 평가를 벗어나려는 노력과 더불어, 국제관계에서 큰 영향력을 발휘하는 연성파워(soft power)를 증진시키려는 방향의 결과로 해석될 수 있다. 이런 정부의 전략은 국익 우선론에 크게 벗어나 보이지 않는다.

그러나 시민사회 차원의 관심 증대도 같은 맥락에서 설명할 수 있을까? 2005년 8월 대외경제연구원에서 실시한 대외원조에 관한 여론조사결과를 살펴보면 우리 국민의 생각은 다르다는 사실을 발견할 수 있다. 개도국의 대외원조에 찬성하는 여론은 62.3%로 반대 여론 34.2%에 비해 두 배 정도 높다. 찬성 이유로 ‘개도국의 빈곤과 질병퇴치가 인류의 평화적 공존에 기여하기 때문’이라고 대답한 응답자가 28.9%로 가장 많았으며 ‘과거에 우리나라도 외국의 원조 혜택을 입은 것에 대한 국제사회에 빚을 갚아야 한다’는 대답이 27.7%로 두 번째다. ‘국제적 이미지나 국가위상 제고 때문’이라는 대답은 23.6%였으며, ‘기업의 해외진출 지원’ 이라는 직접적, 경제적 이익은 18.6%로 가장 적었다.

최소한 우리 시민에게는 개발도상국에 대한 대외원조는 더 이상 해외시장 개척과 원자재 확보라는 경제적 이익 추구 수단이 아니라 ‘세계평화와 공영’이라는 보편적 가치를 실현하고, 국가위상 제고를 통한 집단적 자긍심을 느끼며, 과거 원조수혜에 대해 보답하면서 어려운 지구촌 이웃과 함께 나누고자 하는 시민의식의 표현인 것이다. 한마디로 인권과 민주주의, 평화의 세계를 만드는 데 일조하고자 하는 성숙하고 책임있는 국제 시민사회의 일원으로서 모습을 보여주고 있는 것이다.

한국은 수원국에서 원조공여국으로 탈바꿈한 극소수 국가 중의 하나다. 국제사회도 새롭게 등장한 원조공여국으로서 한국을 주목하고 있다. 과거 미국을 비롯한 각국의 대규모 원조로 한국 사회가 극빈의 처지에서 벗어나고 놀랄만한 경제성장을 이루었던 것을 우리는 알고 있다. 그러나 다른 한편에서, 지난 날 원조 정책이 왜곡된 경제구조와 여러 사회 문제를 야기한 점 또한 기억하고 있다. 90년대 중반까지 이어진 원조 수혜국의 경험을 바탕으로 한국은 대외 원조에 대한 새로운 모델을 만들어가야 한다.

필리핀의 철도개발사례에서 보듯이 경제성장을 명분으로 집행되는 해외 원조가 때때로 수혜국 시민들의 삶의 권리를 짓밟는 경우도 발생하는 것처럼, 해외 원조가 언제나 희망의 씨앗인 것만은 아니다. 현재 한국의 ODA 정책은 대외 원조를 국내 기업의 해외시장 개척이나 시혜적 차원에서 수행하고 있는 원조의 목적이나 가치에서 뿐 아니라 여러 점에서 가야 할 길이 멀다. 문제점이 많다는 것이다.

불투명하고 비효율적인 한국ODA, '민주적 통제' 대상 되어야

ODA 규모 부족은 물론이고 무상원조는 외교통상부, 유상원조는 재정경제부로 이원화되어 있어 상호협의 및 조정이 미흡함에 따라 수원국에 대한 무상과 유상원조가 상호 유기적으로 연계됨이 없이 따로 제공됨으로써 원조의 성과가 낮다. 또한 외교통상부 뿐 아니라 해외원조 예산 부서 (복지부, 농림부, 문광부 등 기타 부처)가 많은데 통합관리 되고 있지 않고, 공유된 원칙과 투명한 선정절차가 무시됨으로 해서 많은 운용의 문제점을 드러내고 있다. 특정 기업군이 전체 사업의 7,80%를 수주하는 등 원조사업을 독점하는 것에 대한 문제제기도 나오고 있다. 심지어는 이미 해당국에서 완료된 사업에 원조를 하겠다고 나섰다가 뒤늦게 취소한 사실마저 있을 정도로 원조 계획과 지원대상 선정이 전문적이지 못하다는 점도 지적되고 있다.

이에 참여연대는 작은 힘이나마 제대로 된 대외원조를 집행하기 위한 목소리를 내는데 동참하고자 한다. 참여연대는 근본적으로 개발과 인권은 대립하는 것이 아니며, 다른 모든 영역과 마찬가지로 ODA 정책 역시 ‘민주적 통제’의 대상이 되어야 한다고 본다. 앞으로 점점 늘어나 1조 이상의 예산이 집행될 예정인 국가사업에 대해 체계적으로 감시하고 개선안을 제시하는 역할을 통해 지구촌의 좋은 이웃으로 자리매김하고 싶은 참여연대의 의욕에 많은 성원을 보내주길 기대한다.

손혁상(참여연대 국제연대위원회 실행위원)