흠흠

지구촌ODA정책감시 뉴스레터 7호

지난 호까지의 글들에서 독자들은 한국 정부의 대외원조 사업을 대강 일별한 셈이다. 마음에 드는 구석을 찾기가 쉽지 않았을 것이다. OECD 회원국 운운하는 것에 비해 대외원조의 규모가 형편없다는 것이 근본적인 문제일테지만, 그 적은 규모의 원조액이나마 제대로 쓰이고 있는지 마음을 놓기 어려운 불안감 때문일 것이다.

그래서 ODA에 관한 각종 여론조사결과를 살펴보면 우리 국민들은 개발도상국 대외원조에 높은 비율로 찬성하지만, 대외원조의 효과나 기여도에 대해서는 냉정한 평가를 하는 것을 발견할 수 있다. 우리 국민들이 대외원조의 효과나 기여도에 낮은 점수를 주는 것은 단순한 감이 아니다. 상당한 근거를 가진 적절한 인색함이다.

수원국의 수요가 체계적으로 조사되지 않은 채, 수원국의 주요인사가 우리 정부를 방문했을 때 사업을 요청하면서 1차 사업이 시작된 사례도 있다. 이런 경우 수원국 정부의 요청에 따라 2, 3차 사업으로 연장되는 것은 당연한 수순이다. 이처럼 사업에 대한 타당성 조사가 제대로 이루어지지 않았을 경우에는 사업 지연, 예산 초과 등은 물론 사업이 계획대로 진행되지 않는 일까지 발생한다. 하지만 이런 거창한 사례만 우리를 불신하게 하는 것이 아니다. 어처구니없이 연수를 한다면서 교육보다 관광에 시간을 더 많이 배정한 경우도 있다. 그나마 30%에 불과한 교육시간에는 영어를 자유롭게 사용하지 못하는 교육생들에게 영어로 전문교육을 실시했다고 하니, 어느 국민이 사업의 효과성에 대해 선선히 높은 점수를 주겠는가?

하지만, 필자를 가장 곤혹스럽게 하는 사실은 다른 무엇보다도 사업에 대한 사후평가작업이 매우 소홀하다는 것이다. 제3자 평가가 이루어지지 않는 경우는 물론 자체 사후평가보고서조차 작성되지 않고 있다고 한다. 사후 평가체계의 허술함은 이후 사업의 부실로 이어질 것이 자명하다. 대통령자문 지속가능발전위원회를 비롯한 여러 기관이 평가 및 사후 관리 시스템의 정비를 주문하고 있지만, 말만 무성할 뿐이다. 지난 3월 열린 국제개발협력위원회 첫 회의에서 보고된 ‘2006년도 국제개발협력 추진계획’ 자료에도 상반기 중으로 「평가소위원회」를 구성하겠다고 버젓이 밝히고 있지만, 9월이 다가도록 감감하다.

이 글에서 평가의 중요성을 밝히는 것은 새삼스럽다. 하지만, DAC(OECD 산하 개발원조위원회)의 ‘개발협력사업 평가 원칙’에서 ‘사업의 적절성 및 목표 달성 여부, 효율성, 효과성, 영향 및 지속가능성을 평가하기 위해 진행 중 이거나 완료된 프로젝트, 프로그램 혹은 정책 및 그것의 계획, 실행 및 결과에 대한 가능한 한 체계적이고 객관적인 판단을 의미’ 하는 평가의 정의와 ‘평가를 통해 얻은 교훈을 활용하여 차후의 원조사업을 개선하는 것과 대중에 대한 정보공개를 통해 원조사업의 책임성의 기초를 제공하는 것’ 이라는 평가의 목적을 상기할 필요는 있겠다.

왜냐하면 한국 정부는 평가를 고작 국제개발협력 실적 정도의 개념으로만 이해하고 있는 듯 하기 때문이다. 국민들은 개발도상국 어느 나라에 얼마의 금액이 지원되었는지 뿐 아니라 그런 지원이 수원국 국민들에게 어떤 영향을 끼치는지 알고 싶어 한다. 지구촌 시민사회의 일원으로 정당한 요구이다. 그래서 세계개발센터(Center for Global Development)는 부유한 국가들의 대외정책이 빈곤국들에게 실질적 도움을 주는지, 폐해를 주는지 조사를 하여 발표하기까지 한다. DAC가입 국가들만을 대상으로 조사하기 때문에 한국 정부의 개발공헌도지수(CDI)가 어느 정도인지 가늠하기 어렵지만, ODA규모가 큰 일본의 경우조차 선진국 20여 개국 중에서 수년 째 최하위를 기록하는 것을 보면 대외원조 사업을 그저 양적으로만 평가하는 한국 정부의 순위가 그리 높지 않을 것이라는 것은 대충 짐작이 된다.

성실한 사업 평가가 이루어지려면 적정한 평가지표와 객관적인 평가위원회의 구성이 우선적이다. 필자의 일천한 경험으로도 평가를 객관적으로 한다는 것이 얼마나 어려운지 충분히 알고도 남는다. 전문성 부족에서 기인하는 주관적이고 일면적인 평가는 쓸데없다. 혼란을 가중시킬 뿐이다. 또한 독립적이지 않은 평가는 신뢰를 얻기 힘들다.

우리나라의 경우 대외원조의 역사가 짧은 관계로 ODA 관련 전문 인력집단이 매우 적은 편이다. 절대적으로 인력이 부족하다는 정부의 하소연을 실감할 수 있다. 시민사회도 마찬가지다. 하지만 언제까지 인력 탓만 하고 있을 수는 없지 않은가. 부족한 인력 문제를 해결하기 위한 자원을 양성하고 개발하는 노력과 더불어 시급히 객관적인 평가지표를 만들어 대외원조의 책임성을 높일 수 있도록 해야 한다. 현재 사업자들의 부실한 보고 수준을 고려한다면. 자체 평가 외에 제3자의 독립적인 평가가 절실하다. 수원국 NGO와의 협력에 기반을 둔 평가도 하나의 아이디어가 될 수 있다.

또 하나 평가에서 놓치지 말아야 할 것은 대외원조의 가치에 바탕을 둔 평가가 이루어져야 한다는 점이다. 이는 엄격한 평가시스템을 갖추는 일만큼 중요하다. 우리 국민들은 우리나라의 이미지 개선이나 기업들의 해외진출 같은 국익우선 관점보다 빈곤이나 질병 퇴치 등 인도주의적 목적에 우선순위를 두고 있다.(뉴스레터 5호 참조) 이에 비추어보았을 때 한국국제협력단(KOICA)이 스스로의 목적을 ‘우리나라와 개발도상국가와의 우호협력관계 및 상호교류를 증진하고 이들 국가들의 경제사회 발전을 지원함으로써 국제개발협력을 증진하는 것’으로 두고 있는 것은 대외 원조에 대한 관심과 행동이 증대되는 국제적인 추세에 맞지 않아 보인다. 무엇보다도 지구촌 시민사회의 좋은 이웃이 되려는 우리 국민들의 뜻에 못 미친다.

이러다보니 한국의 ODA는 UN이 지정한 극빈국가보다는 중국 등 한국 기업 진출이 많은 동아시아 국가의 비중이 커지게 되는 것이다. (뉴스레터 4호 참조) 이런 무원칙한 지원 실태를 바로 잡기 위해서는 ODA의 원칙을 되살리는 것이 유일한 방도이다. 물론 현재 변변한 ODA헌장조차 없어 대외 원조의 목표와 원칙이 무엇인지, 어떤 가치에 바탕을 두어야 하는지 분분할 수 있겠지만, 적어도 새천년개발목표(MDGs)수준으로의 합의는 아무도 부정할 수 없을 것이다.

이처럼 ODA의 근본 목적을 상기시키는 평가규정을 가질 때 비로소 한국 국민들은 수원국 주민들에게 부끄럽지 않게 될 것이다. 필리핀 사우스 레일 철도사업의 예처럼 사업 개시 수십개월이 지나도록 이주대책이 마련되지 않아 해당 주민들과 충돌하고 있다는 언론 보도를 접하면서 당황스러워하는 국민이 한둘이 아니었을 것이다. 대외원조 사업이 환경영향평가를 비롯해서 해당 사회의 지속가능한 성장을 해치지 않도록 하는 것도 평가의 중요한 역할 중 하나이다.

일본 외무성의 대외 원조 평가 항목에는 ‘사회적 약자에 대한 고려의 부족으로 인한 장애요인은 없나?’라는 내용까지 포함되어 있다고 한다. 그런 항목까지 갖추지 못하더라도 사업수행에만 매달려 매 사업단계마다 최소한 이루어져야 할 사업 평가를 무시하고 그 중요성을 간과하는 구태는 시급히 청산해야겠다. 사업 평가를 의무시하는 관점이 절실하다. 사업평가는 독립적인 평가단위에 의해 객관적인 지표에 따라 이루어져야 한다. 이렇게 엄격한 기준에 의해 이루어진 평가가 국민들에게 공개되어야 함은 물론이다.

대외원조 개선 종합대책은 미래의 장밋빛 청사진에서 출발하는 것이 아니고 과거를 평가하는 것에서 출발한다.



* 뉴스레터 원본 첨부

지구촌ODA정책감시 뉴스레터 3호

한국 대외원조의 집행체계는 많은 OECD의 회원국이 외교부나 독립적 기구가 대외원조사업을 집행하는 것과 달리, 외교통상부와 재정경제부가 관할하는 혼합형체제이다.

양자간 협력 중 수원국에 변제의무를 부여하지 않는 무상자금협력과 기술협력은 외교통상부 산하 한국국제협력단(KOICA)이 전담 실시하고 있으며, 개발 차관 즉, 상환의무가 있는 유상자금협력은 재정경제부 산하 한국수출입은행이 그 집행을 담당하고 있다. 그리 양이 크지는 않지만 다자간협력인 국제개발금융기관 등에 대한 출자는 재정경제부가, UN등 국제기구에의 분담금 출연은 주로 외교통상부가 관장하고 있다.

이들은 각각 1987년 7월 대외경제협력기금(Economic Development Cooperation Fund: EDCF)의 설치 및 1991년 4월 국제협력단의 설립으로 EDCF와 KOICA를 양축으로 하는 원조체제를 구축한데서 출발하여 오늘에 이르고 있다. 그러나 한해 ODA 예산의 10%를 차지하는 보건복지부나 문화관광부 등 기타 부처의 대외원조기금은 어떤 법으로도 규정되어 있지 않아 현재 한국의 대외원조 법체계의 허점이 되고 있다.

이원화된 체계의 비효율성과 왜곡된 원조정책

국제적으로 경제부처에서 대외원조의 업무를 담당하고 있는 경우는 우리나라처럼 유상과 무상원조가 이원화되어 있는 일본을 제외하면 찾아보기 어렵다. 미국은 국무부 산하에 있지만 유럽이나 북미주의 소위 원조 선진국들은 담당기구가 대부분 외교부 산하거나 외교부 독립청의 형태로 대외원조사업이 집행되고 있다.

이 결과 ‘이원화된 시스템이 빚어내는 비효율성’과 ‘왜곡된 원조정책’이라는 두 가지 문제가 나타나게 된다. 효율적 원조 성과란 유상원조와 무상원조의 연계로 집중 지원되어 원조효과를 극대화할 수 있는데, 부처간 사전조율 및 상호 정보공유 등의 협력이 원활하게 이루어지지 않고 있는 이상 원조정책의 올바른 발전을 기대하기란 어려울 것이다.

궁극적으로 수원국의 개발에 이바지해야 할 ODA의 목표가 수원국인 한국의 기업진출 투자환경 개선이라는 목표로 왜곡되는 경향이 심각하다. 나아가 원조사업의 선정심사단계에서 수원국의 요구나 개발영향보다는 재무 타당성을 앞세워 해당 수원국의 빈곤퇴치나 지역사회 수용성, 환경문제 등의 중요한 원칙들이 무시되어 버린다.

ODA의 질을 논할 때 가장 일차적인 기준이 무상원조가 차지하는 비율인데 OECD 개발원조위원회 7개국은 100% 무상원조인데 반해 한국은 30%대에 머물고 있다. 이 원인은 한국의 정책이 대외경제 전략적 차원에서 EDCF의 운용전략을 수립하기 때문이다. 즉 ‘선진통상국가로 발전하기 위해 개도국과의 안정적, 호혜적 경제협력을 통해 개도국시장진출을 확대하려는 전략’으로 ODA를 생각하며 ‘인도적, 외교적 목적 외에 원조를 활용해 자국기업의 해외진출과 에너지자원 확보 등 경제적 목적을 강력히 추구’하는 것이다.

이는 명백히 경제력 11위의 한국이 국제사회의 일원으로 자신의 역할을 다하기는 커녕 제일 많은 ODA 재원을 출연하고도 국제적으로 “더럽다”는 평을 받는 일본의 전철을 밟게될 뿐이다. 일본의 도요타 등 기업이 필리핀에서 남긴 자취를 따라 한국의 삼성물산은 2000~2005년 유상원조(EDCF) 금액 기준 28.3%, 건수 기준 27.3%를 수주했다. 삼성물산은 현지에서 사업을 개발한 뒤, 현지 정부와 교감 후 한국정부에 차관을 신청해 자 기업의 탄탄한 입지를 닦는 방식으로 원조를 오용하고 있다.

이러한 사업선정과정과 기업진출의 목적을 가지고 지원된 협력사업들은 중립적이거나 인도주의적 목적을 가진 소규모 무상원조와 사업 대상이 중복됨으로써 결과적으로 원조의 효율성을 떨어뜨리기도 하고, 현지 수원국의 기본적 요구를 전혀 반영하지 못하는 자족적 성과물 건설로 그치는 경우가 많다. 인도네시아나 베트남에 세워진 병원들과 물의를 일으킨 필리핀 철로건설 사업들이 그런 사례이다.

이원화된 체계의 유기적 통합조정이 우선 과제

재경부와 외통부는 2005년 1월부터 2차례 'ODA 정책실무회의'를 통해 유상원조와 무상원조의 연계 필요에 대한 문제의식을 공유, 향후 협력분야에 대한 논의를 통해 원조 효과 제고, 상호 정보 공유, 부처간 사전의견 조율 등 협의채널의 강화를 논의하고자 했다. 2005년 밀레니엄+5 회의를 앞두고 ODA에 대한 국제적, 국내적 관심이 높아지는 상황에서 두 부처는 대외원조정책의 집행체계와 정책 협의가 긴요하다는 필요에는 공감대를 이루었을지 모르나 이 실무회의는 큰 실효를 거두지 못한 채 공전을 하고 있었다. 그리고 이와 동시에 체제개선을 위해 내부적으로 재경부와 외통부는 각각 대외경제협력을 위한 정책성명(헌장)과 무상원조기본법(대외무상원조기본법)을 입법 발의할 준비를 하고 있다. 이 엇갈린 체제개선안은 두 부처의 원조정책에 대한 뚜렷한 입장 차이를 드러내는 것으로 이 논의는 국무조정실에서도 아직 별성과를 내지 못하고 있다.

2006년 1월 대통령령(2005.12)에 의해 국무조정실 산하에 설치된 국제개발협력위원회는 ODA 집행의 이원화된 체계의 한계를 극복하는가하는 기대를 모았지만, 아직까지 이렇다 할 내용적 진전을 보지 못하고 있다. 올 상반기면 대외원조정책의 장기 로드맵이 나와야하고 증액된 원조액만큼 그 집행의 전담체계를 세워야하는데 아직 초보적 논의조차 진행시키지 못하고 있다. 이원화된 체계에 대한 대안 마련에 합의하지 못하고 공전이 반복되는 이유는 무엇보다도 이미 20년 가까이 이원화된 집행은 담당부처의 자기생존 논리를 만들어 내었으며, 경제부처의 논리와 대외 정책부처의 국익논쟁과 밥그릇싸움에서 헤어나지 못하고 있기 때문이다.

올바른 대외원조 정책수립과 집행을 위해서는 EDCF와 KOICA법만으로 불완전한 대외원조 관련 기본법의 제정, 포괄적 전담기구 설치 및 재원확보, 정책수립, 선정 및 평가 시스템 구축이 선행되어야 할 것이다. 이를 위해 집행시스템을 유기적으로 통합하여 무상원조 기술협력 부처 간 그리고 유·무상원조 관련부처 및 집행기구 간 ‘실질적이고 긴밀한’ 협의·조정시스템 마련하는 것이 필요하다. 장기적으로는 OECD의 개발원조위원회(DAC)에 가입하며, 대외원조 전반을 관할하는 원조전담기구의 설치하여 ODA의 수행체계를 일원화해 나가는 것이 필요하다.

원조의 효율을 높이기 위해서는 정책개발의 전략화, 사업선정과 평가의 제도화, 운영, 관리 체계의 효율화가 필요

이중 특히 사업선정과 평가의 인프라 시스템은 현 집행체계에서 가장 문제가 많은 부분이기도 하다. 국무조정실에서 낸 국제개발협력 개선방안에서도 평가 및 사후관리 체제가 미흡하며, 개별평가는 있으나 국제개발협력정책과 프로그램 전반에 대한 평가가 거의 없고, 평가기준이 미비되어 있음이 지적되고 있다.

각 기관에서 제시하고 있는 사업진행 흐름도에는 일견 선정과정이 제시되어 있지만, 자체적으로 실시한 사후 평가서에서는 종종 선정과 평가의 과정에 엄격한 기준이 없이 진행되어 실효를 거두지 못했거나 일회성 지원으로 지속성이 없는 지원사업들이 많았다. 실례로 국제협력단은 98년에야 사업평가 전담부서를 신설했고 수혜자 평가를 시작했다. 명목상으로는 중간평가, 종료평가, 사후평가로 나누어 단계별 모니터링을 한다고 되어 있으나 98년부터 2005년까지 평가된 사업은 총 23건 36개 개별사업 및 프로그램 평가가 고작이다. 사업의 올바른 평가는 차기 사업수립계획을 수립하는데 좋은 지침을 제공하며, 대외원조사업의 효율을 높이기 때문에 지속가능성을 보장해준다.

EDCF의 집행체계에서는 사업선정과 평가과정에 상시적으로 참여하는 시민사회단체와 전문가는 없을 뿐 아니라 수행된 모든 사업에 평가를 하는 대신 1년 1, 2건 정도의 선별 평가만이 이루어지고 있다. 또 EDCF 사업 심사 중점항목을 살펴보면 일반 공공차관 제공을 위한 심사항목과 다르지 않고 심사단도 민간참여 없이 경제적, 법률적인 측면만을 고려하여 구성하였다

해외의 경우 사업선정단계에서 외부전문가를 참여시키고, 모니터링과 평가를 사업의 필수요소로 제도화하여 사업비의 일정 비율 5% 정도를 평가를 위한 예산으로 사전에 할당하도록 되어있다. 영국이나 네덜란드의 경우 시행사업에 대한 평가는 전체적으로 이루어지며, 평가를 위한 적지 않은 인원이 일하는 부서가 별도로 설치되어 있으며, 객관적인 평가를 위해 외부전문가를 둔다는 규정을 가지고 있다.

국제적으로 ODA는 시민사회와의 적극적인 협력이 권장되고 있다

ODA의 기획, 집행, 관리, 평가 전반에 있어서 정부는, 시민사회, 민간부문과의 정례적인 협 의시스템을 구축하여, ODA정책의 수립부터 평가에 이르기까지 모든 분야에 다양한 시각을 반영하는 것에 시민사회와 기업의 전문성과 자원을 활용하여 정부 내의 부족한 전문성을 보 완하는 추세이기도 하다.

한국의 시민사회는 90년대 이후 비약적 발전을 했으며, 이것은 개발NGO부문도 예외가 아니어서 50개에 가까운 단체가 KOICA에 등록되어 있다. 그러나 굿 네이버스나 월드비전과 같은 국제적 개발단체를 배출한 한국의 모든 개발단체들이 처음부터 해외에서 활동을 잘하는 것은 아니었다. 비교적 활동연한도 짧고 국제개발에 대한 인지도도 낮았기 때문에 시민사회단체 내에도 전문역량이 아직 많이 확보되어 있지 않다.

KOICA의 경우 NGO지원사업의 규모가 확장되어 자체적으로 벌이는 사업과 개발NGO엔지오와의 업무 연계성이 증대하고 있다. 마땅히 KOICA와 같은 기관에서는 개발 NGO들에게 사업을 위한 재정지원뿐 아니라 개별적 개발NGO들의 전문성을 강화하기 위한 체계적인 교육을 통해 해외경험부족과 사전조사의 미흡함을 보완하고 자원 활동 인력지원 등 포괄적 지원을 수반해야 할 것이다.

<표 1> 우리나라의 국제협력사업의 실시체계

협 력 형 태 실시기관 주무부처 양자간 ㅇ 무상자금협력 : - 물자공여, 현금공여 ㅇ 기술협력 : - 개발조사, 연수생초청, 전문가파견, 해외봉사단 파견, 프로젝트형사업 한국국제협력단 외교통상부 ㅇ 차관/유상자금협력 - 대외경제협력기금(EDCF) 한국수출입은행 재정경제부 다자간 ㅇ 출자금 : 국제개발금융기관 등 재정경제부 ㅇ 분담금 : UN, OECD 등 외교통상부

자료: 국제협력단(http://www.koica.go.kr)

양영미(참여연대 국제연대위원회 실행위원)

뉴스레터는 아래와 같은 순서로 발행될 예정입니다 0. 우리는 왜 ODA에 주목하는가 0. 한국의 ODA 실태 - 규모-숫자로 본 ODA - 집행 체계 - 대외원조사업 꼼꼼하게 관리되고 있는가 ◀ - 지원 대상과 내역 - 선정 방식과 사후 평가 0. 한국 시민은 ODA를 어떻게 생각하는가 0. ODA 관련 국제 기준 0. 외국의 ODA 감시 활동 0. ODA 관련 국내 제도 현주소

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