흠흠

현재 각 국가별로 시행되고 있는 주민참여제도에는 크게 주민투표제, 주민소환(recall), 주민발안(initiative)이 있습니다. 먼저 우리나라에는 아직 도입되지 않은 제도인 주민소환(recall)은 해직청구라고도 하는데, 선거에 의해 선출된 공직자에 대해 일정수 이상의 주민이 해직을 청구하고 단체장 및 의원들의 경우 대체로 주민투표를 통해 해직여부를 의결하며, 여타 하위직 공무원의 경우 의회에서 의결하는 경우도 있습니다. 일본은 지방의회의 해산청구, 의원의 해직청구, 지방자치단체장의 해직청구, 주요 공무원의 해직청구 등의 주민소환권을 인정하고 있고, 미국에서는 대부분의 지방자치단체에서 주민소환제도를 두고 있습니다. 미국 샌디애고시의 경우 모든 공직자는 취임 6개월이 지나면 주민소환의 대상이 될 수 있는데, 주민소환은 선거구 유권자의 유권자 15%이상의 동의를 얻어 시의회에 청원하면 소환투표를 실시하는데, 이때 후임자 후보에 대한 투표를 동시에 하여, 소환찬성이 과반수 이상이면 후임자 후보중에서 다수득표자가 그 직을 승계하도록 되어있습니다.

현재 우리나라에서도 지방자치법에서 채택하고 있는 '주민투표제(referendum)'는 '선택적, 자문적' 성격의 주민투표로서 지방정부가 주민들의 의견을 파악하는 정도의 규정력을 갖습니다. 따라서 의회해산, 단체장 소환 등 지방정부의 주요 권력과 관련된 상항은 주민투표 대상에서 제외되기 때문에, 보다 적극적 참여민주주의가 되려면 미국에서 채택하고 있는 것과 같이 자치정부의 주요 재정변화와 관련된 문제에서부터 의회해산, 의원 및 단체장 탄핵 등 정부권력의 핵심문제와 관련된 것을 투표대상으로 포함하는 강제적, 의무적 성격의 주민투표제를 채택하여야 할 것입니다. 일본의 경우 니가타현 마키정(町)에서 주민투표를 통해 원자력발전소 건설계획을 철회시킨 성공사례가 있습니다. 마키정의 경우에는 주민투표 이외에도 조례제정청구, 지방자치단체장에 대한 해직청구 등 각종 직접민주주의 제도가 총동원되었는데, 주민들의 조례제개정청구에 의해 '마키정 원자력발전소 건설에 관한 주민투표조례'가 제정되었고, 단체장의 소극적 자세에 대하여 주민소환을 시도하여 단체장의 사임을 받았으며, 새 단체장 하에서 실시된 주민투표를 통하여 원자력발전소 건설을 철회시켰습니다.

마지막으로 주민발안(initiative)을 들 수 있는데, 일정한 수의 유권자 서명에 의해 지방정부의 조례의 제정 및 개폐에 대해 주민들이 직접 발안하는 것입니다. 이것이 최종적으로 주민투표를 통해 결정되는 경우를 주민발안이라 부르나, 우리나라의 '주민조례청원권'처럼 주민이 발안하되 지방의회에서 의결하는 청원(petition)적 성격의 것도 있습니다.

우리나라에서 이 조례청원이 유일하게 승소한 사례로 청주시 '행정정보공개조례' 제정운동이 있습니다. 1991년 청주시의원 30명이 '행정정보공개 조례'를 발의하고, 공청회 등을 통한 여론수렴을 거쳐 의원만장일치로 의결하였습니다. 이에 대해 청주시는 1992년 대법원에 '정보공개 조례' 취소소송을 제기하였지만 대법원은 청주시의 사무에 관한 정보만을 공개대상으로 하고 있어 주민의 알권리를 위한 지방자치단체의 조례권 행사를 국가의 입법이 미비하다는 이유로 가로막을 수 없다고 판결하였습니다. 오늘은 국내에서 실시되고 있는 주민발안의 형태인 주민감사청구제도와 이와 유사한 일본의 시민옴부즈만제도, 부패방지를 위한 제도인 청렴계약제를 중심으로 살펴보겠습니다.

일본의 주민감사청구제도와 시민 옴부즈만 운동

주민감사청구제도는 주민이 직접 지방공공단체의 장 혹은 직원이 저지른 위법 또는 부당한 공금의 지출, 재산의 취득, 계약의 체결에 대해 감사위원의 감사를 요구하고, 위법, 부당한 행위를 방지하며, 지방공공단체가 입은 손해를 회복하기 위해 필요한 조치를 취할 것을 청구할 수 있는 제도입니다. 이 제도는 주민이 지방공공단체에 대해, 지방공공단체를 대신하여 소송을 하는 것이 가능하며 한사람의 주민이 소송을 하는 것이 가능합니다. 그러나 이러한 제도에도 불구하고, 비교적 중립적이라고 하는 감사위원(일본의 감사위원은 지방자치단체장으로부터 독립되어 있는 독립기관입니다) 조차도 부패나 공금유용에 대해서는 무력하기 짝이 없다는 현실 속에서 시민이 직접 세금이 부정하게 사용되는 것을 막자는 시민옴부즈맨 운동이 일어나게 되었습니다.

일본의 시민 옴부즈만 운동은 일부 지방자치단체에서는 조례로 시민옴부즈맨제도를 두고 있지만, 대다수의 경우에 시민 옴부즈만은 시민운동의 차원에서 활동하고 있습니다. 1994년 출범한 전국시민옴부즈만 연락회의는 주로 '관관접대'(지방자치단체가 중앙부처나 상급 지방자치단체 공무원들을 접대하는 것)의 용도로 사용되고 있는 '식량비'에 대해 전국적인 정보공개청구를 하였습니다. 1995년 정보공개청구의 결과 전국적인 식량비 총액은 300억엔에 달하는 것으로 추정되었고, 그 중 압도적인 부분이 관관접대에 사용되는 것으로 밝혀졌습니다. 이러한 관관접대에 대한 근절을 연락회의는 요구하였고, 몇몇 지자체에서 관관접대를 전면폐지하겠다고 발표하는 성과를 거두었습니다. 또한 전국시민옴부즈만연락회의는 매년 식량비, 교제비, 관급공사 입찰가, 출장여비 등에 관한 정보공개청구를 하여 세금이 부정하게 사용되지 않도록 감시활동을 하고 있으며, 비리가 드러났는데도, 지방자치단체가 예산환수 등의 조치를 취하지 않을 경우에는 주민소송을 제기하여 책임을 물었습니다.(주민소송은 지난주에 살펴본 바와 같이 지방자치단체의 예산집행에 위법이 있을 경우에는 주민이 지방자치단체를 대신해서 지방자치단체에 피해를 입힌 공무원이나 사인(私人)을 상대로 소송을 제기할 수 있는 제도입니다).

우리나라의 경우, 서울시, 군포시 등에서 실시하고 있는데, 군포시의 경우 감사청구위원회가 결정한 사항에 대하여 감사여부를 시장이 다시 '결정'하도록 하고 있어 그 실효성에 의문이 많고, 감사청구인의 숫자가 너무 많아 전국적으로 단 17건만이 청구되었습니다. 최근에 이러한 지적에 따라 주민감사청구 요건을 완화하여 2백명 선으로 줄였지만, 실질적인 주민자치와 주민참여를 위해서는 일본의 경우처럼 단 한명이라도 청구할 수 있도록 해야하겠습니다.

청렴계약제도(Integrity Pact)

청렴계약제란 독일 베를린에 본부를 둔 국제투명성기구(TI : Transparency International)가 90년대의 중반에 개발한 부패척결제도입니다. 1994년 에콰도르에서 정부조달의 대규모의 사회간접자본관련 수주에서 25∼30%정도의 뇌물이 오가고 있는 것에 대해 방지대책을 마련하기 위해 국제투명성기구는 파견단을 보냈습니다. 국제투명성기구는 조사를 통하여 많은 사업가들이 뇌물을 제공하고 싶지 않지만 제공을 중단하면 다른 경쟁업체가 뇌물로 자신의 사업기회를 빼앗길 것을 두려워하여 뇌물이 끊이지 않는 결과를 가져온다고 판단하여, 계약자(낙찰자)가 뇌물공여를 하지 않을 것이라는 것과 모든 커미션과 계약에 관련된 모든 금전지급사항을 공개할 것이라는 선서를 하고 이를 위반할 경우 계약을 취소하고 블랙리스트에 올려 입찰을 금지하도록 하였습니다. 이러한 모델은 부패문제로 몸살을 앓고 있던 파나마, 아르헨티나(멘도자)에 적용되었고, 독일, 아르헨티나(부에노스아이레스), 콜롬비아, 네팔 등으로 확산되면서 '청렴계약제(Integrity Pact)'로 발전되었고, 한국에서는 서울시와 참여연대가 공동으로 2000년부터 '청렴계약제'를 시행하고 있습니다.

청렴계약제란 행정기관이 발주하는 사업의 입찰, 계약체결, 계약이행과정에서 업체와 행정기관 양당사자가 뇌물을 주고받지 않고 위반시 제재를 받겠다는 약속을 이행함으로써 공공부문 계약과 관련한 부패를 예방하고자 하는 제도입니다. 특히 서울시의 경우 입찰과 계약, 그리고 이행과정에 시민단체가 추천한 인사가 청렴계약 옴부즈맨으로 위촉되어 행정절차과정을 감시케 함으로서 행정의 투명성과 공정성을 확보한다는 의의가 있습니다. 실제로 2001년 2기 청렴계약 옴부즈만을 참여연대, 반부패국민연대가 참가하여 구성하였습니다.

서울시의 경우 2000년부터 청렴계약제를 통해 서울시와 각 자치구의 모든 관급공사에 적용되고 있으며 특히 서울시의 50억원이상 공사와 10억원 이상의 설계 및 감리, 2억원 이상의 물품구매 사업에 대해서는 청렴계약 옴부즈만이 집중감시대상사업을 설정하여 이에 대해 집중 감시하고 있습니다. 청렴계약 옴부즈만은 청렴계약 관련사업 서류열람 및 제출을 요구, 부조리 관련사항 시정 및 감사요구, 3단계 평가회 주관 등의 활동을 하고 있습니다. 청렴계약제를 위반했을 때 가해지는 제재조치로는 그 사안별로 6개월에서부터 2년까지 서울시 입찰참가자격을 제한하거나, 계약해지, 공정거래위원회 고발 등이 있습니다.

하지만 이와 같은 서울시의 청렴계약제에 대해서 그 긍정적인 면에도 불구하고 보여주기식 행정이라는 비판이 일고 있습니다. 청렴계약제의 성공적 정착을 위해서는 무엇보다도 내부제보에 크게 의존할 수밖에 없는데 현행 청렴계약제는 이에 대한 규정이 미흡한 실정입니다. 현행 규정에 의하면 '내부비리자의 보호에 대한 의무'를 규정하지 못하고 있으며, 더욱이 서울시의 경우에는 내부비리제보 공무원의 보호에 대한 아무런 규정이 없는 실정입니다. 공익제보자에 대한 보상도 서울특별시 부조리신고 보상금지급에 관한 조례에서 부조리신고 대상별로 각각 10만원, 30만원, 100만원의 보상금을 지급할 수 있도록 한 규정이외에는 없습니다. 따라서 업체는 물론 서울시에 대해서도 공익제보자에게 인사상의 불이익을 금지하고, 공익제보에 따른 보상금 지급을 위한 조례개정이 필요하겠습니다.

공공부문 계약과 관련한 부패는 공직자의 윤리성 문제로 끝나지 않고, 성수대교 붕괴처럼 대형참사로 이어져 인명피해와 정부예산의 낭비를 가져온다는 점에서 사전 방지대책이 필요합니다. 이러한 점에서 부정부패를 막기 위한 청렴계약제는 계약과정을 투명하게 하고 부패를 줄이는데 많은 도움이 될 것입니다. 그러나 우리나라의 청렴계약제나 주민감사청구제도는 제도적 한계로 인하여 크게 실효성을 거두지 못하고 있습니다. 더욱이 행정기관에서는 앞다투어 이러한 제도의 실시를 홍보하고 있는데, 홍보를 위한 제도가 아닌 실질적인 주민참여를 이룩할 수 있도록 제도와 법을 강화하는 것이 필요하겠습니다.

관련사이트

• 함께하는 시민행동
• 내부고발연구센터
• 반부패 국민연대
• 부패방지위원회
• 한국 납세자 연합회
• 푸른시민연대
• 참여연대 투명사회팀
• 시민자치정책센터
• 참여자치 지역운동연대
  양영미

우리나라에서 예산낭비의 사례들은 불행히도 아주 쉽게 찾을 수 있습니다. 새만금 간척사업과 같이 타당성없는 사업을 타당성있는 것으로 조작한 사업이나, 수익성도 없는 환경박람회를 186억을 들여 무리하게 개최했다가 대규모 적자가 난 하남환경박람회 등과 같은 사례들이 있습니다. 뿐만 아니라 만성화된 예산낭비로 관급 공사계약시나 민간위탁계약시에 계약금액을 부풀림으로써 예산을 과다하게 지급받는 사례들도 있고, 예산집행을 최종적으로 책임지거나 감시해야 할 지방자치체장이나 지방의원, 국회의원들의 예산낭비 사례로 관행화된 낭비성 해외연수, 지방자치단체장들의 판공비 낭비, 전직 국회의원들에 대해 대한민국 헌정회를 통해 변칙적으로 월 60만원의 연금을 지급하는 사례 등등 국민의 혈세가 마구 새나가고 있는 실정입니다.

우리가 예산감시운동에 주목하는 이유는 이러한 예산낭비의 근절과 같이 '돈의 절약'차원을 포함하여 책임 추궁과 함께, 납세자가 자신의 세금으로 진행되어지는 정책과 사업을 판단하고 시정을 요구하며, 제도개혁을 통하여 실질적인 예산통제권을 확보해야하기 때문입니다. 이러한 예산감시운동은 특히 지역차원에서 활용할 수 있는 길이 많이 있는 운동이라 하겠습니다. 지방정부는 예산과 사업의 규모가 지역단체들이 감시하기에 적당하고, 그 내용이 주민들의 삶과 직접적으로 연결되어 있어 우리나라뿐만 아니라 해외에서도 지방정부 차원의 다양한 예산감시운동이 벌어지고 있습니다. 예산감시운동의 주된 경향을 보면 행정부와 의회감시를 통한 예산편성 분석과 비판, 예산감시운동의 법제화와 제도 개혁, 예산편성과 집행에 대한 시민참여로 정리할 수 있습니다.

투명성 확보를 위한 행정부 및 의회감시

중앙정부 및 지방정부의 예산분석과 모니터를 통하여 결산이나 차년도 예산(안)을 분석하고, 정책과제를 제시하고, 지방정부의 판공비, 민간단체보조금 등 경상비를 주된 분석 대상으로 하여 예산낭비 실태를 밝히는 것입니다. 여기에는 예산안 분석 등에 필요한 정보공개청구운동이 가장 먼저 꼽을 수 있습니다. 지난 6월29일 '판공비 공개운동 전국 네트워크'가 발족하여 지방자치단체장이 사용하는 대표적인 낭비성 경비인 판공비에 대한 정보공개운동을 전개하였습니다. 이 과정에서 지난해 11월 5일 인천지방법원이 인천시내 구청장의 판공비 사용내역이 공개되어야 한다고 판결하였고, 올해 6월 16일에도 서울행정법원이 서울시장의 판공비 사용내역이 공개되어야 한다는 취지와 판결을 내리는 등 성과도 있었습니다.

다음으로, 이미 우리나라에서도 국정감사 모니터링을 시민사회단체가 실시하였던 국회 예산안 심의 감시활동이 있습니다. 올해 국회 예산안 심의에 대하여 경제정의실천연합은 타당성이 결여된 60개 사업 8,576억 5,300만원 삭감조정을 요구하였고, 함께 하는 시민행동은 건설교통위원회와 같이 정부원안보다 1조원 정도를 증대시키는 등 정부원안보다 약 4조 2천억원을 증액한 2003년도 예산안의 국회 심의에 대하여 잘못된 사업예산을 삭감한 후 필요한 사업에 예산을 적절히 편성하지 않은 채, 납세자의 부담을 여전히 고려하지 않는 증액일변도의 모습을 보여주었다고 지적하였습니다.

이와 더불어 시민단체의 예산감시운동은 납세자이자 정부 예산 지출의 수혜자인 시민의 입장에서 예산의 투입과 산출, 그 성과를 분석하는 지표를 '성(gender)인지적 예산', '지속 가능한 환경예산' 등 각 영역의 내용을 구체화하는 지표로 만들어 예산의 과정을 감시하는 운동으로 나아가고 있습니다.

재정운영의 책임성 확보를 위한 법제화와 제도 개혁

정책결정과 집행에서 발생하는 심각한 정도의 예산낭비에도 불구하고 정부가 책임을 지는 경우는 거의 없고, 설령 예산낭비를 알게 되어도 불법, 부정한 행위가 아니면 책임을 물을 수도 없습니다. 이러한 문제를 개선하고, 예산낭비 방지 및 공익제보자 보호, 공익제보를 통한 부정방지를 위한 납세자 소송법 제정운동이나 부패방지법 재정 등 법제화와 제도개혁을 위한 운동이 있습니다. 더욱 세부적으로는 최저가 낙찰제로 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률을 개정하는 운동, 의회의원 공무 국내외 출장에 관한 조례, 시금고 운영에 관한 조례, 행정정보 공개조례 등이 있습니다.

납세자 소송이란 국가나 지방자치단체의 예산이 위법하게 사용된 경우에 이를 환수할 수 있는 소송 제기권을 납세자에게 부여하는 제도로서 지난주에 살펴본 미국의 큐탬제도이며, 일본도 지방자치법에 '주민소송'이라는 이름으로 납세자 소송제도를 두고 있습니다.

일본의 주민소송 제도는 1948년 지방자치법 개정시 미국의 납세자소송을 모델로 하여 도입되었는데, 보통 주민감사청구를 거쳐도 지방자치단체의 위법한 재무행위가 시정되지 않을 경우에 행위의 금지나 취소, 무효확인, 손해배상, 부당이득의 반환 등을 주민들이 직접 청구할 수 있는 소송제도입니다. 이러한 일본의 소송제도를 통하여 최근에 가와구치시가 자치회장회의에서 지출한 홍보민원비가 실제로는 접대성으로 지출되었다고 하여 손해배상을 명한 판결이 있었고, 1989년에 나고야시에서 개최된 세계디자인 박람회의 시설, 비품을 주최자인 세계디자인 박람회 협회로부터 나고야시가 구입한 것에 대해 '적자를 감추기 위한 것으로, 가치도 없고 필요도 없는 물건을 구입하여, 시에 손해를 입혔다'고 하여, 시민이 당시 시장을 상대로 낸 주민소송에서 약 10억3천6백만엔의 손해배상청구를 인정한 판결도 있었습니다.

지방의원 등의 시찰 연수여행이 오로지 골프플레이의 유흥 목적으로 계획, 실시된 것으로 시찰 연수의 실체를 갖지 않는 위법한 것이라고 판결한 사례, 토지개발 공사와 오사카시와의 사이에서 상당액을 초과한 가격으로 토지 매매계약의 체결 및 매매대금의 지출을 한 것의 금지 청구가 인정된 사례 등 우리나라와 아주 유사한 유형들의 예산낭비를 소송을 통해 방지, 또는 회수할 수 있었습니다.

또한 성과주의 예산제도 역시 이러한 움직임과 가까운데, 예산집행 결과, 어떤 산출물을 생산했고 어떤 성과를 냈는가 측정해 이를 기초로 책임을 묻거나 보상을 하는 결과중심의 예산체계입니다. 하지만 서울시가 그동안 실시한 성과주의 예산제는 예산 편성과 집행을 항목별로 일목요연하게 정리하여 평가의 근거를 마련하여 재정 합리화에 일정한 진전을 이루었으나, 그 전반적 내용은 양적 효율성과 평가에 편중되어 있으며 항목 자체의 타당성은 문제삼을 수 없게 되어 있습니다. 그러므로 예산 편성에 시민이 직접 참여하여 이러한 항목들을 조정해야한다는 의견이 있습니다.

예산편성과 집행과정에 대한 시민참여

예산감시운동은 시민의 참여를 바탕으로 행정부나 집행부의 예산 편성과정에 개입하거나 예산집행과정을 모니터 하는 것으로 발전하고 있습니다. 사회복지 예산에 대한 시민예산합의회의, 예산시민위원회를 바탕으로 한 참여예산제도나 건설사업 예산감시운동이 이러한 노력의 일환으로 볼 수 있습니다. 민주노동당이 지난 지방선거시 제시했던 예산 참여운동의 한 형태인 참여예산제도는 세계사회포럼의 개최도시로 잘 알려진 브라질 포르투 알레그레에서 10여 년간 실시해온 제도를 수용한 것입니다.

브라질 노동당은 1988년 지방선거에서 다수의 시정부를 장악하게 되자 참여예산제를 이듬해부터 실시하였습니다. 몇 개의 기관으로 구성된 예산참여기구를 두고 있는 참여예산제는 세계에서 많은 주목을 받아 현재 스페인의 바르셀로나, 아르헨티나의 호자리오, 우루과이의 몽떼비데오, 프랑스의 쌍뜨데니스, 캐나다의 토론토, 벨기에의 브뤼셀 등의 지역에서 이를 실시하고 있습니다. 포르투 알레그레의 참여예산제는 지역별 총회 및 의제별 총회, 대의원 포럼, 평의회로 구성되어 있습니다. 16개 지역에서 6개 의제별로 2차에 걸쳐 총회가 열리는데, 총회의 목표는 ▲ 지역 및 의제별 요구 수렴, ▲ 대의원(참석자 10명당 1명의 비율)과 평의원 선출, ▲ 집행부에 대한 평가입니다. 대의원들은 평의회와 시민 사이의 매개하여 요구의 우선순위를 결정하고 예산의 집행을 감시하며, 평의원들은 요구의 우선순위와 자원의 배분을 총괄하는 일반기준을 결정하고 집행부가 제출한 투자계획을 심의합니다.

1차 총회와 2차 총회 사이인 5월과 6월에 대의원과 조정관으로 구성되는 '중재회의'가 개최되어 각 풀뿌리 조직들의 요구들에 대하여 대의원들이 공식적으로 우선순위를 부여하게 됩니다. 6월과 7월에 지역별·의제별 제2차 총회가 개최되어 각 지역과 부문별로 두 명의 평의원과 두 명의 예비 평의원을 선출하는데 평의원은 1년의 임기로 선출되어 재선까지 가능하고, 과반수 참석에 3분의 2의 찬성으로 지역 혹은 의제별 대의원 포럼에 소환될 수 있습니다. 평의원들은 자치단체의 재정을 파악하고, 자원 배분을 위한 일반기준(우선순위, 사회간접자본 및 서비스의 부족도, 지역의 총인구)을 논의하고, 8월과 9월에 평의회는 모든 세입과 세출 항목을 논의하며 9월부터 12월까지 평의회는 우선권이 부여된 사업의 세부계획을 논의하면서, 동시에 평의회는 의회에서 진행되는 예산안에 대한 논쟁을 모니터하고 의원을 개별적으로 만남으로써 혹은 의사당 밖에서 대규모 집회를 하기 위해 지역과 부문을 동원함으로써 의회에 압력을 가하기도 합니다.

지금까지 우리는 예산감시운동의 필요성과 그 유형들에 대하여 살펴보았습니다. 정리하자면 시민이 정부지출을 감시할 수 있는 정보획득 수단으로서의 정보공개청구제도, 정부지출의 적법성과 타당성이 의심되는 경우에 독립적 감사기구에 감사청구를 할 수 있는 시민감사청구제도, 위법행위로 인해 국가나 지방자치단체 등이 입게 될 손해의 예방과 확산방지, 손해의 회복을 위해 시민이 소송을 제기할 수 있는 납세자소송 제도, 공익제보를 한 시민을 보호하는 공익제보자 보호제도, 그리고 직접 예산편성과 집행에 참여하는 참여예산제도 등이 예산감시운동을 구성하고 있습니다. 재정적자에 허덕이는 지방정부차원에서도 합리적인 예산 편성과 집행은 필수적입니다. 나아가 납세자가 참여하는 예산감시운동은 참여민주주의를 더욱 풍부하게 만드는 방법임에는 틀림없습니다.

관련사이트

• 함께하는 시민행동
• 내부고발연구센터
• 반부패 국민연대
• 부패방지위원회
• 한국 납세자 연합회
• 푸른시민연대
• 민주노동당
• 시민자치정책센터
  양영미

미국에서는 지방정부 차원에서의 예산과정에 대한 시민사회의 참여는 매우 활발하였지만, 중앙정부 차원의 참여는 그리 활발하지 못하였습니다. 더욱이 정부 예산 중 비국방분야에서 1955년까지 GNP의 6.7%하던 예산이 1980년이 되면서 GNP의 17.1%를 차지하면서 이에 대한 중요성이 증대되었습니다. 이와 더불어 조세저항이라는 미국의 역사적 맥락 속에서 예산감시운동이 활성화되기 시작하였습니다.

미국의 예산감시운동 단체들은 크게 납세자의 이익을 위해 예산과정에 납세자의 의사를 반영하고자하는 단체들과, 예산 및 조세제도의 개혁에 중점을 두는 단체들, 국민의 조세부담 측면보다는 연구활동과 의회감시 등을 통하여 예산운영상의 효율성과 정부의 책임성을 확보하기 위한 단체들이 있습니다. 이러한 단체들의 목표는 궁극적으로 납세자의 권익을 옹호하는 것으로, ▲ 조세 인상의 반대와 납세자의 조세 부담 축소, ▲ 재정적자의 축소와 균형예산의 달성, ▲ 낭비적이고 비효율적인 정부지출의 제거, ▲ 재정지출에 대한 정부기관의 책임성 확보, ▲ 탈세 및 조세 회피의 방지, ▲ 공정 과세와 조세체계의 단순화 등이 포함됩니다.

이러한 목표들을 달성하기 위해 일반적으로 미국의 시민단체들이 취하는 행동은 다음과 같습니다. 먼저, 출판물, 매스컴 등을 이용한 폭로와 여론 조성 및 이슈화를 들 수 있습니다. 둘째, 직접적인 로비활동을 하기도 하며, 교육 및 연구기능을 통하여 수집된 정보와 정책대안에 대해 국민과 매스컴 등에 직간접 교육을 합니다. 또한, 의회감시를 통하여 의원들을 대상으로 납세자와 관련된 법안, 투표에 대한 평가를 수행하며, 예산심의 과정에서의 나눠 먹기식 선심성 예산배분(pork barrel)을 감시하고, 제도 개혁을 위한 청원 및 입법활동, 소송제기 등의 활동을 펼치고 있습니다.

미국의 예산감시운동단체

예산과 정책의 우선순위 센터(the Center on Budget and Policy Priorities : CBPP)

1981년 워싱턴DC에서 설립된 예산과 정책의 우선순위센터는 20년간 조세정책과 저소득층에 영향을 미치는 이슈들에 대하여 정책결정자가 직면하는 결정상황에 초점을 맞춘 연구를 주로 진행하고 있습니다. 이 단체에서는 1997년부터 "국제예산프로젝트(IBP)" 를 진행하고 있습니다. 이 프로젝트는 예산정책을 분석하고 나아가 예산과정 및 제도를 개선하기 위해 활동하고 있는 비정부기구(NGOs)와 연구자를 지원하는 것입니다.

이 프로젝트는 현재 진행되고 있는 정책논쟁과 관련이 있는 연구, 예산정책이 가난한 사람에게 미치는 효과에 대한 연구, 군비지출과 그 외의 예산간의 관계에 주목하는 연구를 지원하는 데 특히 관심이 있습니다. 국제예산프로젝트는 주로 개발도상국이나 이제 막 민주화의 길에 나선 국가의 시민사회단체들 및 연구자들과 공동으로 사업을 수행하고 있습니다. 그 예로 IBP와 남아프리카민주주의 연구소(IDSA)와 공동으로 수행하고 있는 "남아프리카공화국의 예산 투명성 및 참여 평가" 사업입니다. 다른 하나는 행정부로부터 독립적인 이스라엘 정부예산분석기관 창설 타당성 검토사업으로, 현재 이스라엘의 Adva(히브리어로 잔물결이라는 뜻)라는 단체와 공동으로 진행하고 있습니다.

예산낭비를 감시하기 위한 시민모임(Citizens Against Goverment Waste : CAGW)

이 모임은 민간, 비정당, 비영리 조직으로서 연방정부에서의 낭비(waste), 잘못된 행정(mismanagement), 비효율(inefficiency)에 대해 미국인을 교육시키는 데 기여하기 위해 조직된 단체로서, 1984년 기업인인 피터 그레이스(J. Peter Grace)와 칼럼니스트 잭 앤더슨(Jack Anderson)에 의해 창설되었습니다. 1984년 출범 당시 5천명 정도의 회원밖에 없었던 CAGW는 지금 미국 전역에 60만명의 회원을 갖는 거대한 조직으로 성장하여 1년 예산 200만달러(약 24억원)에 이르는 이 시민단체는 그레이스 위원회(Grace Commission)라고 알려진 '비용통제에 관한 대통령 민간부문 조사위원회(the President's Private Sector Survey on Cost Control)'의 후신입니다.

여기서는 "그레이스 보고서"를 통하여 26센트짜리 나사를 91달러에, 7달러짜리 망치를 436 달러에 구매한 국방부의 어처구니없는 구매낭비를 폭로해 미국 국민들의 분노를 불러일으켰습니다. CAGW는 {정부의 낭비 감시(Government Waste Watch)}라는 계간지를 발행하여 예산낭비의 실체뿐만 아니라 예산지출 심의를 제대로 하는지를 평가한 의원 성적표도 함께 공개하고 있습니다. 이 밖에도 낭비가 적발될 때마다 '긴급낭비보고서'를 발표해 사회적 쟁점화를 시도하였는데, 군대의 기지폐쇄에 관한 활동이 대표적입니다. 국방예산 절감을 위해 국방부가 기지폐쇄를 발표한 이후, 폐쇄대상 기지가 있는 지역구 의원들의 기지폐쇄 반대운동을 하자 CAGW는 의원들의 이름을 구체적으로 밝히면서 그들의 예산낭비를 맹렬하게 공격했고, CAGW는 그 감시활동으로 수 많은 기지를 폐쇄시키는데 성공하였습니다.

부정에 대항하는 납세자들(Taxpayers Against Fraud : TAF)

이 단체는 1986년에 설립된 비영리 단체로서 주로 큐탬제도(Qui Tam)의 활용과 진척을 통해 연방정부에 대하여 부정과 싸우고 있습니다. “qui tam"은 라틴어로 “자기자신을 위해서 뿐만 아니라 왕을 위해서 소송을 제기하는 사람”이라는 뜻으로, 내부의 공익제보자에 의해 제기되는 경우가 많기 때문에 종종 “whistleblower lawsuit"라고도 합니다. 큐탬제도는 1800년대 이른바 링컨법으로 알려진 False Claims Act의 재정과 함께 이에 포함된 조항으로, 개인이 정부를 상대로 사기를 행한 자를 상대로 소송을 하여 피고로부터 환수한 금액의 최고 50%까지를 보상받을 수 있는 제도입니다.

1980년대에 일년에 수백억 달러의 예산이 정부를 상대로 한 업자들의 사기행위로 인하여 낭비되고 있다고 지적되었고, 특히 예산규모가 크면서도 가격정보가 확인되지 않는 국방무기 조달절차에 많이 나타났습니다. 실제로 1995년 10월 루카스 사는 전직 루카스사의 Frederick C. Copeland가 제기한 큐탬소송에서 8,800만달러를 지급하기로 합의하였는데, 루카스사는 미정부에 제공하기로 한 항공기 부품을 테스트 없이 납품하였고, 부품중에 결함이 있는 것을 알면서도 미 육군, 해군, 공군에 납품한 사실이 위 제보를 통해 밝혀졌기 때문입니다. 그 결과 Copeland씨는 보상금으로 1,930만달러를 보상금을 받았습니다. 그리고 General Elecronic사는 정부에 의해 승인받지 아니한 사업의 비용을 정부승인사업의 비용으로 돌리는 방식으로 하여 정부로부터 과다한 비용을 지급받았고 전직 GE사의 이사는 정부가 제공한 GE사업 기금 중 수백만 달러를 횡령한 사실을 자신의 해외항공사업부 이사로 재직중이던 내부제보자, Chester Walsh가 큐탬소송을 하여 5,950만달러를 지급하고, 제보자인 Walsh씨는 1,300만달러를 보상금으로 지급받았습니다.

정부책임 프로젝트(The Government Accountability Project : GAP)

GAP은 공익 제보자(whistleblowers)들의 보호와 시민들의 행동을 강화함으로써 정부와 공공이익을 보호하는 임무를 가지고 있는 단체로서 1977년에 설립되었습니다. GAP은 공익제보자를 이끄는 전국적 조직으로서 공익제보자들의 발언을 옹호하고, 소송을 제기하며 관련 정책과 법률에 대한 법적 개혁과 정책발전을 통하여 정부의 책임을 개선시키려는 단체입니다. GAP의 주요 프로그램은 핵무기, 환경보호, 식량안전, 노동자 건강과 안전, 국가안보와 관련된 정부와 단체 회계책임(corporate accountability) 모두에 초점을 맞추고 있습니다.

GAP의 단체 회계책임캠페인(Corporate Accountability Campaign) 목적은 개혁에 대한 옹호와 부정에 대한 폭로, 공익제보자의 보호를 통하여 정부를 공공이익에 대하여 보다 책임성 있게 만드는 것입니다. 이 단체는 핵감시 캠페인(the Nuclear Oversight Campaign)도 실시하고 있는데 이 캠페인의 목적은 핵시설 운영에 대한 민간과 군 영역에 있어 시민 시민행동들과 정부의 책임을 촉진하고, 새로운 환경위협에 대응하며, 공익제보자들을 옹호하고 보호하며, 핵무기 해체와 확산방지를 진척시키기 위해서입니다.

정부감시 프로젝트(Project On Governments Oversight : POGO)

POGO는 1981년에 설립된 비영리 단체로서 방위, 에너지와 환경과 관련된 영역에서의 낭비, 부정과 부패들을 폭로하기 위해 조직된 단체입니다. 특정 이익집단의 권력에 의해 연방정부가 저지른 체계적인 권력남용, 관리소홀 등에 대하여 교정을 위한 조사와 폭로 등의 작업을 하고 있습니다. 이 단체는 초기에 앞에 예를 든 436달러짜리 망치와 같이 어처구니없는 높은 가격으로 국방비를 써버린 사례들을 밝혔습니다. 그 이후 많은 성공적인 군비지출의 개혁으로 POGO는 자신의 영역을 확장하여 모든 연방기구들에 대하여 권력남용과 체계적인 낭비와 부정 등을 공익제보자의 진술이나 정보공개법 등을 이용하여 정부내의 자료들을 근거로 조사하고 있습니다.

그동안 POGO는 군수관련 계약과 결점있는 무기들을 조사하여, 계약 취소뿐만 아니라 펜타곤 산하에 테스트와 평가기구를 설치하는 계기를 만들었고, 연방선거위원회 데이터를 분석, 선거재정데이타의 투명성확보를 요구하였고, False Claims Act에 대한 모니터, 연방정부와 인디언토지에 대한 석유산업의 부정 등을 고발하였습니다. 최근의 POGO는 방대한 연방정부의 계약자들에 대하여 그들의 위법여부와 부당이득을 취했는지의 여부를 조사중에 있습니다.

공공 시민 의회감시센터(Public Citizen Congress Watch)

이 단체는 Ralph Nader에 의해 1971년에 설립된 소비자 권익주창 단체로서, 소비자의 이해를 의회에 반영하기 위한 활동을 특히 상하원 의회감시를 통하여 실시하고 있습니다. 공개적이고 민주적인 정부의 회계책임과, 법을 통해 소비자의 권리를 보상하기 위해, 그리고 깨끗하고 안전하고 지속가능한 에너지 자원과 무역정책에 있어 사회/ 경제적 정의를 위해 싸우는 단체입니다.

전국납세자 연합(National Taxpayers Union: NTU)

1969년 Dale Davidson에 의해 창설되었으며, 현재 50개 주에 걸쳐 30만 이상의 회원을 가진 비영리 비정당 풀뿌리 납세자 조직으로 각 주의 납세자 단체와 연계하여 활동하면서 세금인하, 세금낭비의 방지 등 납세자의 권익주창을 위한 단체입니다.

이외에도 조세정의와 빈민층의 공평한 조세를 위해 노력하는 조세정의를 위한 시민모임(Citizens for Tax Justice: CTJ), 조세제도의 개혁을 주장하고 있는 대안적 조세제도를 위한 시민모임(Citizens For An Alternative Tax System: CATS), 정부의 예산낭비를 저지하기 위한 모임인 공익을 위한 납세자 모임(Taxpayers for Common Sense: TCS) 등이 있습니다. 다음주에는 예산감시운동에 관하여 더욱 자세하게 알아 보겠습니다.

관련사이트

• 함께하는 시민행동
• 내부고발연구센터
• 반부패 국민연대
• 부패방지위원회
• 한국 납세자 연합회
• 푸른시민연대
• OMB Watch
• Tax Information World Wide
  양영미