흠흠

한국정부는 G20정상회의에서 개발의제를 선도하고 있다고 선전하기 전에 구속성 원조 중심의 ODA 정책부터 개선하라
G20은 자국이해 관계보다는 수원국 주민들이 환영할 만한 개발 아젠다를 마련하고 비구속성 원조를 확대해야 한다. 

한국의 비구속성 원조 비율 OECD 개발원조위원회 회원국 중 최저 수준
국내 소수 대기업들 유상원조인 대외경제협력기금(EDCF) 사업 수주 독점

개발의제는 서울G20 정상회의 주요 의제 중 하나이다. 하지만 한국이 제안한 G20의 개발의제는 개도국의 성장을 통해 결국 세계 경제 수요와 투자를 높이고자 하는 G20의 이해관계에 목적을 두고 있다. 정부는 개발의제를 선도하고 있다고 내세우고 있지만, 실제 수원국의 입장을 제대로 반영하고 있는 개발의제인지는 의문이다. 공여국들의 이해관계에 기반을 둔 개발원조 정책은 오히려 부정적인 영향을 미칠 뿐이다.

한국정부는 개발원조위원회(DAC) 가입을 통해 선진공여국의 대열에 올라섰다고 선전하고 있지만 실상은 원조체계의 분절화, 높은 유상원조·구속성원조 비율, 원조의 비효율성 등은 DAC의 권고를 받고 있는 실정이다. 최근 미국 싱크탱크인 브루킹스 산하 세계경제개발연구원은 한국의 수원국에 실질적인 원조 기여 정도와 ODA의 목적 부합정도를 측정한 결과 DAC 23개국 중 최하위라고 발표했다. 2010년 참여연대가 발간한 ODA 정책보고서「한국 구속성 원조의 현황과 문제점」에 따르면 한국의 구속성 원조는 DAC 회원국 중에서 가장 높으며, 원조 프로젝트가 다시 한국의 대기업들에 의해 수주되고 있다.
(2010 ODA 정책보고서: http://blog.peoplepower21.org/International/40416)

구속성 원조란 원조 사업 입찰에 참여하거나 조달 및 물자 선정 과정에 특정 국가만이 참여하거나 조달처를 공여국에 한정하는 것을 말한다. 국제원조사회는 수원국의 주인의식을 강화하고 원조의 효과성을 제고하기 위한 일련의 비구속성 원칙들을 채택하고 있다. 그리고 이를 공여국의 원조정책 지침으로 활용하도록 권고하고 있다. 2001년 채택된 「최빈국에 대한 비구속성 원조 권고안」과 2005년「원조효과성에 대한 파리선언」을 통해 선진 공여국들은 지속적으로 비구속성 원조의 중요성을 인식하고 실행해오고 있다.

그런 측면에서 한국의 원조정책이 가야 할 길은 멀다. 대외과시용으로 개발의제를 나열하면서 의제를 선도하고 있다고 나설 형편이 안된다. 국제 개발원조 규범에 부합하려면 구속성 원조 중심의 원조정책을 펼치고 있는 이명박 정부는 빈곤국에 대한 비구속성 원조부터 대폭 늘여야 한다. G20에서 다뤄질 개발의제도 빈곤국의 빈곤퇴치를 포함하여 수원국 주민들에게 실질적인 도움이 되는 방향에서 논의되어야 마땅하다.

「한국 구속성 원조의 현황과 문제점」보고서 요약
(2010년 11월 3일, 참여연대 국제연대위원회 발간)

한국의 구속성 원조 현황

1. 한국은 비구속성 원조 비율이 매우 낮다. 
2008년에는 DAC 회원국들의 비구속성 원조의 비율이 80%를 상회하는 것에 비해, 한국은 24.7%로 최저 수준이며, 이 비율도 실질적인 비구속성 원조를 의미하지는 않는다.

[표 1] DAC 회원국의 양자간 ODA 구속성 비율(2008년 기준)

기본법안, 비효율적이고 분산된 원조체계 고착화
 ‘국제개발협력위원회’ 정책조정역할의 실효성에 의문
분산된 원조 체계를 일원화하는 통합적 원조체계 필요

한국 정부가 OECD 개발원조위원회(이하 DAC)에 24번째 회원국으로 가입하기로 결정된 2009년 11월 25일, 국회는 비효율적이고 분산된 원조체계를 고착화시키는 ‘국제개발협력기본법안’(이하 기본법안)을 외교통상통일위원회 상임위에서 의결하였다. ‘ODA Watch’와 ‘한국YMCA전국연맹’, ‘지구촌빈곤퇴치 시민네트워크’,‘참여연대’는 원조정책의 일관성과 효율성을 높이기 위해 제정되어야 할 기본법안이 현재 원조 정책의 문제점을 전혀 개선하지 못하고 있어, 이 법안의 실효성에 우려를 표하며 국회가 기본법안을 전면 재검토 할 것을 촉구한다.

OECD DAC 실사단의 방한 평가에서도 지적되었듯이 우리나라의 대외원조는 원조체계의 분절화로 인해 원조 효과성에 심각한 문제점이 있는 것으로 드러났다. 따라서 DAC 가입 이후 우선적으로 개선해야 할 과제는 현재 20여 정부부처가 집행하고 있는 분산된 원조를 일관된 원조 정책하에 통할하고 유상, 무상으로 분리된 원조를 일원화하여 통합적 원조체계를 만드는 것이다. 그동안 시민사회와 학계, 전문가들도 현재와 같은 원조집행의 비효율성과 분산원조의 문제점을 조속히 개선하도록 지속적으로 요구해 왔다.

그러나 외통위에서 통과된 기본법안을 보면, 유상원조는 기획재정부가, 무상원조는 외교통상부가 주관부처가 되어 유, 무상원조를 분리 집행하는 기존의 비효율적인 원조체계를 그대로 유지하고 있다. 정부는 기본법안의 제안 이유에서 “부처별로 분산 추진되어 추진기관간 사업 중복 등 비효율을 초래하고, 유․무상 원조간의 연계가 저해되어 공적개발원조의 효율성을 저해”하고 있다는 인식을 밝히고 있으면서도 정작 과거의 관행을 그대로 고착화한 대안을 제출하는 수준에 머물고 있다. 유럽의 거의 모든 선진 공여국들이 국제개발부를 중심으로 대외원조를 통합하여 수행하고 있으며 일본도 행정개혁 조치를 통해 2008년에 신JICA(일본국제협력단)를 출범시켜 오랜 개혁과제인 유․무상 원조통합을 이루어냈다. 이처럼 국제사회가 효율적이고 효과적인 원조를 위해 원조개혁을 서두르고 있는데 반해 외통위에서 통과된 기본법안은 그동안 부처간 이해관계 때문에 개선되지 못한 비효율적 분산원조를 법으로 제도화하여 현상 유지할 뿐 아니라 옥상옥의 행정낭비와 비효율을 초래하는 내용을 담고 있다. 대외원조의 정책일관성을 제고하고 원조사업의 시너지 효과를 거두기 위해서는 원조전담기관을 통해 원조를 효율적으로 시행하는 것이 필요하다.

이외의 세부 조항에 대한 우리의 의견은 다음과 같다.

- 기본법안의 제1조는 국제개발협력의 목적을 “인류의 공동번영과 세계평화의 증진에 기여”로 명시하고 있다. 이는 한국이 지구촌 공동의 번영과 개발을 위해 함께 노력하겠다는 약속이다. 그러나 기본정신 및 목표(제 3조)에서는 “협력대상국과의 경제협력관계를 증진”하겠다며 공적개발원조(이하 ODA)의 본래적 목적과 배치되는 내용을 담고 있다. 이는 DAC이 정의한 ‘개도국의 빈곤타파와 지속적인 성장’이라는 원조목적과도 동떨어진 내용이다. 또한 동 법안이 기존의 유․무상 원조를 규율하던 '한국국제협력단법‘과 ’대외경제협력기금법‘을 형식적으로 조합하는 것에 불과하다는 것을 반증하는 것이기도 하다. 따라서 인도적인 원조를 우선시해야 할 기본법에 원조의 목적과 원조 정책의 방향을 혼동시킬 ‘경제협력’을 내용을 담은 조항을 삭제할 것을 요청한다.

- 기존의 이원화된 원조방식을 국무총리실에서 국제개발협력위원회(이하 협력위원회)를 두고 통합하고자 한다는 명분이 있지만 실제로는 ODA 관계부처 수만 늘어날 뿐 실질적인 통합 조정기능은 수행하기 어려울 것이다. 법안에 명시된 국제개발협력위원회(제 7조)는 이원화된 집행체계를 보완하고 총괄적인 정책 수립과 업무 조율을 한다는 현 협력위원회의 기능과 구성과 거의 동일하다. 지금의 협력위원회의 운영 실태를 미루어 볼 때 협력위원회가 주요 원조정책을 제대로 심의·조정할 수 있는 능력과 여건이 마련될지 의문이다. 협력위원회는 출범 후 몇 차례의 회의가 소집되었을 뿐 실질적인 원조사업에 대한 계획안 수립과 심의, 실적평가 등은 수행하지 못했다. 유·무상 주관기관의 상호협의가 미흡한 상황에서 협력위원회는 정책 심의· 조정 역할보다는 사후적인 사업승인 혹은 사후 사업보고를 받는 수준에 머물러 왔다. 따라서 부처간 이해 조정이 어렵다는 현실을 고려하여 한시적으로 협력위원회를 두더라도 협력위원회가 실질적인 심의·조정 역할을 높일 수 있도록 제도적 장치를 마련하거나 별도의 원조전담기구를 만드는 것이 바람직하다.

- 기본법안은 국제개발협력을 수행해야 할 중점협력대상국가을 선정(제12조)하는데 있어서 “협력대상국을 주관기관과 협의하여 선정할 수 있다”고 협의 유무를 개방해 두었다. 협력위원회의 정책조정 기능이 약하고 기획재정부와 외교통상부의 협의과정이 원활하지 못할 때 이러한 임의의 조항은 유명무실하기 쉽고 주관기관의 자의에 따라 부적절한 국가를 선정하거나 확대할 수 있다. 따라서 정치적 고려나 부적절한 원조대상 선정 등의 폐해를 방지하고 정책일관성을 유지하기 위해서는 유·무상 주관기관이 반드시 협의 하에 원조 국가를 선정해야 한다.

- DAC 가입으로 우리나라의 원조 규모가 급속히 늘어나서 수 년 내에 3조에 달할 것으로 예상된다. 어려운 경제여건 속에서 소중한 국민의 세금을 올바로 사용하지 못하고 비효율적으로 낭비한다면 심각한 문제가 아닐 수 없다. 따라서 정부는 국민에게 ODA의 쓰임을 투명하게 공개할 의무를 가지며 국민은 알 권리가 있다. 따라서 제15조(국민 참여를 위한 홍보 등)에서 언급한 “국가는 국제개발협력의 방향과 주요 실적 및 평가 결과” 뿐만 아니라 집행내역까지 공개해야 한다. 또한 ODA에 대한 국회의 감시 기능을 제도화하여 정부가 ODA의 중장기적 계획과 기본 전략을 국회에 보고하도록 해야 한다.

동 법안은 절차상에도 많은 문제를 지니고 있음을 지적하지 않을 수 없다. 기본법안은 대외원조의 주요 이해관계자들인 시민사회 및 기업, 전문가들과의 공개 토론회 등 사회적 합의를 거치지 않았다. 또한 유․무상 원조 정책의 총괄 심의 기능을 갖고 있는 국제개발협력위원회에서조차도 전혀 논의된 바도 없다. 따라서 사회적 공론의 장이 마련되지 않은 채 제출된 이번 법안은 이미 제출된 5개의 의원입법안을 DAC 가입 시기에 맞추어 총리실에서 부처 이해에 맞게 적당히 조정한 것에 불과하다는 지적을 받을 수밖에 없다.

부처간 상이한 이해관계를 넘어 국격을 높이고 존경받는 선진 원조국가를 만들기 위해 미래지향적인 원조개혁이 절실히 필요하다. 기본법은 이러한 시대적 요청에 부응하여 실질적 통합 원조체계를 마련할 수 있도록 원점에서 법안을 재검토하기를 진심으로 촉구한다. 2010년 G20 회의와 2011년 제4차 원조효과성 고위급회의(HLF4)를 유치한 정부가 대외적으로 원조효과성과 정책일관성을 보여주고 한국의 개발경험을 개발도상국들과 공유하기 위해서는 실질적 원조통합법 마련을 통해 진정으로 “인류의 공동번영과 세계평화의 증진에 기여”를 보여주는 것이 필요한 때이다.

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이명박 대통령이 취임사에서 외교 정책의 주요 방향으로 ‘글로벌 외교’와 함께 ODA(공적개발원조)를 활용한 ‘기여외교’, ‘자원외교’를 제시한 후, 최근 관련 정부 부처에서 잇따라 구체 방안이 검토 중인 것으로 알려졌다. 언론 보도에 따르면, 외교통상부는 미국과 ODA정책대화를 갖고 공동으로 ODA를 실시하는 방안을 검토 중이며, ODA를 중동과 아프리카 등의 자원부국에 집중하는 방안을 검토하고 있다고 밝혔다.
또한 지난 11일엔 대통령 업무 보고에서는 국제사회에서 한국의 영향력을 제고하기 위해 ODA를 2008년 0.1%로 증대하는 내용을 보고하였다. 기획재정부도 10일 ODA 규모를 지속적으로 확대하여 한국 기업의 ODA 시장 진출을 장려하겠다고 밝혔다.

그동안 경제 규모에 맞지 않게 양적, 질적으로 미흡했던 한국의 ODA 정책을 두고 이명박 정부가 이렇듯 활발하게 논의 하는 것은 무척 고무적인 일이다. 그러나 정부가 검토 중인 방안들을 보면, 자칫 국익을 앞세워 ODA의 근본 취지가 훼손되는 것은 아닌가 우려된다.

미국은 수십 년 전부터 ODA를 개도국과의 국제관계에 전략적으로 이용하는 정책을 채택해왔다. 특히 9.11 이후 ‘테러와의 전쟁’을 선포하면서 미국의 세계 전략에 안보 중심의 원조 정책을 활용하고 있다. 이런 미국의 정책은 애초 ODA의 취지와 어긋나므로 우리가 지향해야 할 원조 정책과 거리가 멀다.

따라서 한국이 이런 미국의 원조 정책과 협의하고 공동 사업을 추진한다는 것은 적절치 못하며, 미국의 군사 전략에 예속되고 한미 동맹 강화를 위한 수단으로 이용될 가능성이 높다. 이러한 정치적 외교 전략에 ODA를 들러리로 이용하려 한다면 수원국의 시민사회에서도 환영받지 못할 것이며, ODA 정책은 실패로 귀결될 수 있다.

또한 자원부국에 ODA를 집중한다는 방안도 분명 국제사회가 규정한 ODA 목적에서 크게 어긋난다. 일본이 대표적인 사례이다. 그래서 일본은 철저히 일본 기업의 시장 확대로서 ODA 정책을 이용한 나라다. 그래서 일본은 OECD DAC(개발원조위원회)로부터 ODA 정책 방향에 대해 냉혹한 비판을 받고 있으며 수원국 시민사회로부터도 많은 원성을 사고 있다. 한국의 ‘자원외교’ 정책이 이러한 일본의 ODA 정책과 매우 흡사한 형태로 진행된다면 일본이 현재 국제사회에서 겪고 있는 어려움을 그대로 답습하게 될 것이다.

또한 ODA정책을 자원부국 중심으로 지원한다는 것은 현실성이 떨어지는 발상이다. 현재 중국 등 몇몇 선진국들은 에너지 확보등 자국에 도움이 될 만한 저개발 국가들을 중심으로 엄청난 수준의 물량을 투자하고 있다. 이러한 상황에서 한국이 이제 겨우 GNI 대비 0.06% 수준인 ODA로 자원 부국의 마음을 사로잡겠다는 것은 현실과 동떨어진다.

한국은 ODA 수원국에서 공여국으로 전환된 몇 안되는 나라 중 하나다. 수원국의 경험을 가지고 있는 만큼 공여국의 ODA 정책 기조가 수원국에 미치는 영향이 얼마나 큰지 잘 알고 있다. ODA정책의 근본 목적은 개발도상국의 빈곤 퇴치와 복지 증진이다. 정부는 국익을 앞세운 근시안적인 ODA 정책 기조를 진지하게 재검토하여 자국의 이익도 챙기지 못하고 수원국에 환영받지도 못하는 ODA정책이 되지 않도록 해야 할 것이다.